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文/文曄
2003年12月16日，臺北確認了全球首例冬季SARS復發(fā)個(gè)案，引起島內的恐慌；12月22日，美國舊金山發(fā)生大面積停電，將圣誕氣氛一掃而空——北京同全球其他大城市一樣，繁華而脆弱，高效而易損，如果這些危機發(fā)生在北京，北京將如何應對？
SARS之災暴露出了中國城市公共安全的諸多缺失，最主要之一就是整個(gè)預防和危機處理體制的缺陷。
在北京這個(gè)龐大的城市，甚至一次小雪就能使它手忙腳亂。
2003年11月6日，北京中雪。主管交通的副市長(cháng)劉志華坐鎮雪天應急道路交通保障指揮部，在下雪后2小時(shí)啟動(dòng)了三級應急方案，之后北京安然度過(guò)了這個(gè)風(fēng)雪之夜，第二天的交通狀況甚至好過(guò)平常。
眾所周知，這是“吃一塹長(cháng)一智”的結果。
“北京市雪天道路交通保障應急方案”誕生于2001年的一場(chǎng)小雪之后。在那場(chǎng)小雪之前，北京市在雪天需要協(xié)作的各個(gè)部門(mén)之間一直保持著(zhù)“松散”聯(lián)系，其間的無(wú)序管理和溝通失誤，產(chǎn)生了令人驚異的后果——2001年12月17日，一場(chǎng)微不足道的小雪讓整個(gè)北京的交通陷入了癱瘓。
一個(gè)安全系統的孕育
“為什么稍有危機就要市領(lǐng)導親臨一線(xiàn)呢？這種管理方法在國外早就過(guò)時(shí)了。美國有聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署，領(lǐng)導人的核心工作就是判斷選擇幾號方案，按下不同顏色的按鈕，接著(zhù)各個(gè)部門(mén)就像機器般的動(dòng)起來(lái)了�！敝袊娛驴茖W(xué)研究院研究系統論的朱松春研究員對當前的危機管理提出質(zhì)疑。
北京市消防局副局長(cháng)李進(jìn)接受本刊采訪(fǎng)時(shí)承認，減災的指揮和管理是最薄弱的環(huán)節。據他介紹，目前我國各種應急指揮系統分屬17個(gè)部門(mén)，各職能部門(mén)歸口管理，分兵把守，自成體系。
比如，各個(gè)城市的地震預報由地震局負責，地震發(fā)生后的救護由消防、醫療等部門(mén)負責，災后救援與恢復由民政部門(mén)負責，這種分工當然有利于明確職責，但在實(shí)際操作時(shí)往往各部門(mén)之間界面不清，并導致資源浪費。
目前北京的防洪、地震、消防、民防、公安等都要求建立一套自己的信息管理系統，其功能大同小異。
專(zhuān)家總結了當前應急指揮系統的弊端：政出多門(mén)，投資分散；多頭指揮，聯(lián)動(dòng)困難；功能單一，處置不利；信息共享程度低，結果是，稍有大災，就不得不成立各種市長(cháng)坐鎮的指揮中心以協(xié)調調度。北京市科協(xié)一份研究報告指出，“市領(lǐng)導上一線(xiàn)的確可以鼓舞士氣，但市里沒(méi)有一個(gè)常設的減災機構，臨時(shí)成立的領(lǐng)導小組往往缺乏思想物質(zhì)準備和經(jīng)驗，減災的科學(xué)性長(cháng)遠性難以保證�！�
“綜合減災的核心是‘一元化’，它不是消弱各單一災種的職能，而是整合資源，使各個(gè)災種防災的功能統一于綜合減災管理系統之中�！敝袊鵀暮Ψ烙鶇f(xié)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)、北京政府專(zhuān)家顧問(wèn)團成員金磊說(shuō)。
2003年2月中旬，北京市開(kāi)始醞釀構筑城市預警和應急指揮系統。但3月的SARS爆發(fā)，給了北京一個(gè)措手不及，事后證明，它也是一個(gè)機遇。中國科學(xué)院社會(huì )經(jīng)濟與心理行為研究中心主任時(shí)勘，參與了北京應急系統建設的研討，他說(shuō)：“如果以當時(shí)所定的以改造為主的路子走下去，就會(huì )使公安局或者市委值班室‘翻牌’為應急指揮部。SARS的爆發(fā)使領(lǐng)導認識到，只從各個(gè)防災部門(mén)的專(zhuān)業(yè)角度是無(wú)法面對危機的，必須建立一個(gè)全新的指揮系統統籌全局。SARS過(guò)后，北京的危機處理才從領(lǐng)導決策型走向科學(xué)分析型�！�
北京：為中國提供安全樣板
SARS疫災初期的措手不及，讓北京意識到了自己的軟肋，也使北京加速了應急系統的構建。據媒體報道，4月下旬，北京正式成立城市預警和應急指揮系統規劃小組。
其中，北京市市長(cháng)王岐山親任組長(cháng)，小組由北京市政府所屬16個(gè)職能部門(mén)組成，包括交通、公安、消防、電力、水利、市政等主要公共部門(mén)。
北京市消防局副局長(cháng)李進(jìn)介紹，該應急系統以屬地管理為原則，涵蓋了9個(gè)應急處置子系統，分別是：重大交通事故、消防安全、公共衛生突發(fā)事件、城市基礎設施安全、反恐與重大刑事案件、安全生產(chǎn)、防震減災、防汛抗旱、重大動(dòng)物疫情防控，一個(gè)全新的部門(mén)——北京應急指揮中心將是9個(gè)子系統的總指揮。
“這一系統建成以后，各種求助信息將直接提交到應急指揮中心的信息平臺，經(jīng)過(guò)電腦分析處理后即時(shí)分發(fā)給‘110’、‘119’等子系統，如果有重大事件直接報給北京市公共安全管理委員會(huì )，由其根據預案統籌處理�！敝焖纱喝绱嗣枋鑫磥�(lái)的系統。
支撐這一應急系統的關(guān)鍵字是：十幾個(gè)部門(mén)的“統一管理、協(xié)調連動(dòng)”，而其效率的發(fā)揮關(guān)鍵要看流程設置，分工安排以及如何保證信息的通暢，也就是預案制定的水平。
作為應急系統規劃小組專(zhuān)家顧問(wèn)組的成員，金磊認為，預案的科學(xué)性值得探討。
2003年11月7日，專(zhuān)家注意到的一個(gè)細節是：初冬的雪加霧對北京清晨的道路影響較大，道路受阻雖在人們的意料之中，但出乎意料的是，當天的大雪造成部分室外架空供電線(xiàn)路中斷，更嚴重的是大雪截斷了電視信號：嚴重“雪衰”(即無(wú)線(xiàn)電波在傳輸過(guò)程中，受到雪雨影響導致信號被吸收，由強變弱，甚至大幅度減弱)導致北京有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò )自建立以來(lái)，出現了最大規模的干擾，200多萬(wàn)戶(hù)有線(xiàn)電視的電視沒(méi)有信號或影像模糊。
同時(shí)，僅城區內，就有數以近萬(wàn)計的樹(shù)枝被雪壓壞，不少剛種的小樹(shù)一片片倒下，甚至不時(shí)看到有些大樹(shù)也連根折斷，盡管園林人員在大街兩旁修整，但11月7日的北京大街仍給人一片狼藉的印象。
對此，金磊認為“北京雪天應急方案”的全面性及有效性存在問(wèn)題，“除了交通問(wèn)題，下雪引發(fā)的其他問(wèn)題為什么不做到預案中呢？當各災種都在制定應急預案的時(shí)候，我們是不是應該重審研究一下現有預案的深度？”
目前，北京的綜合減災尚處于規劃階段，減災計劃和基本法規尚未出臺。但專(zhuān)家們認為，如果不加快步伐，至少，“安全奧運”的提法就會(huì )面臨一個(gè)尷尬局面。
“北京的安全改造是最難的，也是最有推動(dòng)力的，它將成為其他城市的模板——北京正在搭建中的安全網(wǎng)，實(shí)際上是一本教科書(shū)�！苯鹄谡f(shuō)。
(來(lái)源：中國《新聞周刊》2004年第3期)
