十屆人大常委會(huì )立法目標：基本形成中國特色社會(huì )主義法律體系
3月5日，十屆全國人大二次會(huì )議召開(kāi)。屆時(shí)，《憲法修正案(草案)》即將提請會(huì )議進(jìn)行審議。與此同時(shí)，本屆全國人大常委會(huì )的立法規劃也引起人們的普遍關(guān)注。
2003年3月19日，換屆后的十屆全國人大常委會(huì )第一次會(huì )議召開(kāi)，全國人大常委會(huì )委員長(cháng)吳邦國在會(huì )上提出，本屆全國人大及其常委會(huì )立法工作的目標是：基本形成中國特色社會(huì )主義法律體系，同時(shí)著(zhù)重強調立法的重點(diǎn)是：提高立法質(zhì)量。
全國人大法律委員會(huì )主任委員楊景宇，在十屆全國人大常委會(huì )第一次法制講座上解釋說(shuō)，確定這樣一個(gè)目標主要是基于以下考慮：黨的十五大和十六大都提出了到2010年形成中國特色社會(huì )主義法律體系的總體目標和要求。本屆全國人大任期屆滿(mǎn)距離2010年還有不到3年時(shí)間，應該確定一個(gè)承前啟后的目標，所以提出“基本形成”。改革開(kāi)放20多年來(lái)，中國特色社會(huì )主義法律體系建設取得了很大成就，立法工作有了很好的基礎。
那么，中國特色社會(huì )主義法律體系都由哪些門(mén)類(lèi)組成？怎樣才算“基本形成”？據專(zhuān)家介紹，關(guān)于法律門(mén)類(lèi)劃分，九屆全國人大常委會(huì )組織了專(zhuān)題研究，并達成共識：中國特色社會(huì )主義法律體系包括七個(gè)門(mén)類(lèi)、三個(gè)層次。
七個(gè)門(mén)類(lèi)是：憲法及憲法相關(guān)法，民法商法，行政法，經(jīng)濟法，社會(huì )法，刑法，訴訟與非訴訟程序法。三個(gè)層次指，以憲法為統帥，法律為主干，包括行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等規范性文件。
著(zhù)眼于基本形成中國特色社會(huì )主義法律體系，列入本屆常委會(huì )立法規劃的76件立法項目，主要包括了三個(gè)方面的法律：對構成中國特色社會(huì )主義法律體系具有支架作用、必不可少的重要法律；適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )全面進(jìn)步和加入世貿組織的新形勢，改革開(kāi)放和現代化建設迫切需要、維護人民群眾切身利益迫切需要的重要法律；符合社會(huì )主義初級階段國情，客觀(guān)環(huán)境和立法條件比較成熟的法律。
據了解，其中列入本屆內審議的法律草案共有59件，還有17件作為研究起草、成熟時(shí)安排審議的法律草案。專(zhuān)家指出，這個(gè)立法規劃同時(shí)是滾動(dòng)的、指導性的。有些立法項目雖然沒(méi)有列入規劃，但如果確有需要，立法條件也確實(shí)成熟了，可以列入年度立法計劃。如果確有必要，立法規劃本身也可以根據實(shí)際情況加以調整。
《憲法》將作14處修改
公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯；國家保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權；國家對土地實(shí)行征收或征用，并給予補償；國家尊重和保護人權……這些寫(xiě)入《憲法修正案(草案)》的憲法性宣言，即將提請于3月5日召開(kāi)的十屆全國人大二次會(huì )議進(jìn)行審議。
在本屆全國人大常委會(huì )五年立法規劃中，憲法及相關(guān)法類(lèi)共有10件。其中《憲法修正案》位列憲法類(lèi)立法規劃的首位。憲法是國家的根本法，它規定國家的根本制度和根本任務(wù)、公民的基本權利和義務(wù)，具有最高的法律效力。憲法相關(guān)法是與憲法相配套、直接保障憲法實(shí)施和國家政權運作等方面的法律規范，主要包括4個(gè)方面的法律：有關(guān)國家機構的產(chǎn)生、組織、職權和基本工作制度的法律；有關(guān)民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度的法律；有關(guān)維護國家主權、領(lǐng)土完整和國家安全的法律；有關(guān)保障公民基本政治權利的法律。
人大制度研究專(zhuān)家、北京大學(xué)人民代表大會(huì )與議會(huì )研究中心主任蔡定劍指出，從這個(gè)立法規劃來(lái)看，構建、完善社會(huì )主義法律體系的憲法及相關(guān)類(lèi)法律已基本具備：不僅有憲法本身的修改、完善，同時(shí)涉及到國家制度建設方面的一些法律，和對人大常委會(huì )議事程序的修改。
此次提請審議的《憲法修正案(草案)》，根據黨中央的建議，將對憲法進(jìn)行14個(gè)方面的修改。
蔡定劍說(shuō)，從目前的立法規劃來(lái)看，全國人大組織法、國務(wù)院組織法，這些涉及人大、政府組織和職權的有關(guān)法律，這次還沒(méi)有進(jìn)入立法規劃。
緊急狀態(tài)法、物權法列入今年立法規劃
在這份五年立法規劃中，特別值得注意的是，排在《憲法修正案》第二位的是《緊急狀態(tài)法》。在中共中央《關(guān)于修改憲法部分內容的建議》中，將現行憲法有關(guān)條文中規定的“戒嚴”均修改為“進(jìn)入緊急狀態(tài)”�！毒o急狀態(tài)法》作為一部十分重要的法律，已列入今年全國人大常委會(huì )的立法規劃中。
伴隨著(zhù)去年肆虐全國的非典疫情，緊急狀態(tài)一詞漸為國人所認知。緊急狀態(tài)，是指危及一個(gè)國家正常的憲法和法律秩序，對人民生命、財產(chǎn)安全構成嚴重威脅的危險事態(tài)。以往我們更熟知的“戒嚴”，僅適用于政治動(dòng)亂、社會(huì )暴亂和其他嚴重騷亂引起的緊急狀態(tài)�！熬o急狀態(tài)”是一種國際通行慣例稱(chēng)謂，相比較于“戒嚴”范圍更寬，它適用范圍除了政治動(dòng)亂、社會(huì )暴亂外，還包括重大自然災害、突發(fā)公共衛生事件和經(jīng)濟危機等。
中國社會(huì )科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀宏指出，加強緊急狀態(tài)立法，意味著(zhù)在緊急狀態(tài)期間，一切國家機關(guān)、社會(huì )組織和公民個(gè)人都必須以憲法和有關(guān)法律的規定為依據，自覺(jué)地行使特殊的權力或者權利，履行特殊的職責或者義務(wù)，從而提高全社會(huì )應急反應的水平和效率，并有利于公民權利保護。
將緊急狀態(tài)制度寫(xiě)進(jìn)憲法、抓緊緊急狀態(tài)立法，對此，憲法學(xué)專(zhuān)家給予了高度評價(jià)。蔡定劍認為，《緊急狀態(tài)法》屬于憲政法律，在一個(gè)憲政國家，政府的權力必須嚴格按憲法規定的權限和方式行使。當出現緊急狀態(tài)時(shí)，政府不可能按正常憲法狀態(tài)行使權力，需要一些特別的權力和對公民的憲法權利給予限制。
《緊急狀態(tài)法》把緊急狀態(tài)下對政府授權和對公民權利限制與保障納入法律調整范圍，這是一個(gè)國家憲政水平、法治化程度提高的重要標志。
已列入今年立法規劃，要抓緊制定的還有一部重要法律———《物權法》。
作為新中國首部民法典草案，它的制定備受矚目。2002年12月23日，民法典草案首次提請九屆全國人大常委會(huì )第三十一次會(huì )議審議�！段餀喾ā繁涣袨槊穹ǖ洳莅傅诙�。專(zhuān)家指出，民法典的最核心部分就是物權法，因此，物權法的制定是建立和完善中國特色社會(huì )主義法律體系的重要內容。
引人關(guān)注的是，《物權法》對保護私人所有權作出專(zhuān)章規定，國家保護私人的儲蓄，保護私人投資以及因投資獲得的收益。
合法透明責任便民中立守信：行政法立法規劃勾勒法治政府“大模樣”
2003年12月17日，《十屆全國人大常委會(huì )立法規劃》正式對外公布。除了已經(jīng)于此前獲得通過(guò)的《行政許可法》外，頗為引人矚目的是，《行政收費法》、《行政強制法》、《違法行為矯治法》等多部為各界翹首盼望已久的行政法律被列入了規劃。同時(shí)，《行政程序法》、《政務(wù)信息公開(kāi)法》的制定，《行政訴訟法》、《國家賠償法》的修訂也被列入需抓緊研究起草、待條件成熟后適時(shí)安排審議的法律草案之列�！斑@就意味著(zhù)，到2010年我國將形成比較健全的行政法律體系。這套法律體系，為政府到底如何依法行政、如何保護公民權利提供了一整套規則�！敝袊ù髮W(xué)法學(xué)院院長(cháng)馬懷德教授評價(jià)說(shuō)。馬曾參與了多部行政法律的草擬工作。
始于上個(gè)世紀80年代至今的行政法律立法，確立了一個(gè)基本的價(jià)值取向：側重監督行政機關(guān)的行政行為，同時(shí)給受到行政機關(guān)侵害的公民提供救濟渠道。在規范行政行為方面制定了《行政處罰法》、《行政復議法》和《行政許可法》，在監督行政行為和救濟方面則制定了《行政訴訟法》和《國家賠償法》�！按舜我巹�，延續了我們一貫的價(jià)值取向。指向非常清晰，就是通過(guò)控制公權力、規范政府行政行為的方式達到維護公民合法權益的目的，這是行政法律立法的終極目標�！瘪R懷德說(shuō)。
1990年起施行的《行政訴訟法》，首次讓老百姓擁有了“民告官”的權利；1995年的《國家賠償法》，第一次明確了行政機關(guān)應當對侵害老百姓利益的行為作出賠償；1996年的《行政處罰法》，嚴格界定了公安、工商等行政機關(guān)對公民和企業(yè)進(jìn)行處罰的范圍和責任；1999年起施行的《行政復議法》，讓老百姓可以把損害自己利益的“紅頭文件”推上被告席。今年7月1日即將施行的《行政許可法》則比較清晰地規定了行政機關(guān)進(jìn)行行政審批的權力邊界和行政責任。
在規范行政行為方面，還有一部分與“處罰”和“許可”等居于同等重要地位的行政行為，如行政強制、行政收費等，被納入此次立法規劃中。
行政強制的最大特點(diǎn)在于，行政機關(guān)可以運用強制措施直接剝奪限制公民的人身權和財產(chǎn)權。例如工商局、稅務(wù)局、公安局等可以動(dòng)用查封、扣押、凍結、強制拆遷、強制清除、強制檢查、強制履行等權力�！吧踔涟ü矙C關(guān)可以對醉酒人員采取扣留等強制約束，以及剛剛被廢除的收容遣送制度等等，跟老百姓人身自由權利和財產(chǎn)權利息息相關(guān)，不能不加以規范�！瘪R懷德解釋說(shuō)。
簡(jiǎn)單地說(shuō)，《行政強制法》就是一部規定誰(shuí)有權力采取強制措施、應依照何種程序進(jìn)行行政強制、行政機關(guān)應為行政強制措施不當承擔何種責任的法律。
馬懷德的一個(gè)博士生曾經(jīng)以行政收費為題進(jìn)行過(guò)一次調研。讓這位博士失望的是，盡管付出了大量的時(shí)間和精力，但他仍然無(wú)法弄清一個(gè)地方到底有多少種行政收費項目，“一些紅頭文件規定的大量不合法收費，多如牛毛以致無(wú)法統計”。
20多年來(lái)，亂收費一直被列為疾頑難治的“三亂”之首。馬懷德認為，其癥結就在于缺乏專(zhuān)門(mén)的法律，對行政收費的正當程序作出嚴格規定�！缎姓召M法》就是要規定，誰(shuí)有權力收費，確定行政機關(guān)的收費權需要經(jīng)過(guò)何種程序，哪些費用可以收取，收取的費用如何上繳、如何使用等等。
行政機關(guān)亂收費的動(dòng)力來(lái)自部門(mén)利益�！斑@部法律的作用在于，一方面可以嚴格界定哪些行政機關(guān)擁有收費的權力，另一方面，以法律的方式規定收支兩條線(xiàn)，如果收來(lái)的錢(qián)全部上繳國庫，行政機關(guān)亂收費的利益驅動(dòng)就沒(méi)有了�！瘪R懷德說(shuō)�！缎姓绦蚍ā繁灰暈樾姓芍械摹盎敬蠓ā�。
馬懷德介紹說(shuō)，行政程序法將規定一些行政活動(dòng)中的基本原則，如公開(kāi)、公平、公正，強調公民的程序權利和程序保障。凡涉及公民權益的事項，政府機關(guān)必須事先公示、聽(tīng)證，事后必須作出結果說(shuō)明，也必須為違反程序的行為承擔責任�！皠趧�(dòng)教養制度曾經(jīng)為社會(huì )穩定作出過(guò)巨大貢獻，但隨之出現的弊病也被廣為詬病。其癥結在于，從制度設計上，勞動(dòng)教養權力被集中到公安機關(guān)手里，且沒(méi)有嚴格的裁定、申辯和聽(tīng)證等司法程序限制，導致權力被濫用，公民人身自由權利被侵犯�！瘪R懷德透露，此次被列入立法規劃的《違法行為矯治法》，正是希望用符合正當程序的保安處分法律來(lái)取代勞動(dòng)教養條例。
制定《政務(wù)信息公開(kāi)法》，在每年一度的全國“兩會(huì )”上總是代表委員們關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。過(guò)去國家規定了保密為原則，公開(kāi)為例外的保密原則�！斑@部法律應當規定公開(kāi)為原則、保密為例外的基本原則。老百姓有獲知政府信息的權利，除了那些依法不能公開(kāi)的事項外，其他應按照一定的程序全部予以公開(kāi)，不依法公開(kāi)的應追究行政機關(guān)的責任�！瘪R懷德認為，現代法治政府應該是一個(gè)透明的、公開(kāi)的、陽(yáng)光下的政府。
村委會(huì )主任是經(jīng)村民集體民主選舉出來(lái)的，上級政府無(wú)權撤銷(xiāo)其職務(wù)。但浙江某地一位村委會(huì )主任卻被鎮政府一道行政命令就暫停了職務(wù)。該村委會(huì )主任一道行政訴訟狀狀遞到了法院，要將鎮政府告上法庭。令他沒(méi)想到的是，法院居然駁回了起訴。原因是，該案涉及政治權利，不屬行政訴訟法調整的范圍，不予受理。
此次，《行政訴訟法》的修訂也列入了立法規劃。馬懷德認為，修改后的《行政訴訟法》，應盡可能擴大受案范圍，將政治權利、社會(huì )權利和抽象行政行為等都納入到法律調整的范圍中來(lái)。此外，還應為法院的獨立審判和加大執行力度等提供制度保障，盡可能減少行政干預審判活動(dòng)。
賠償程序不夠便利、標準過(guò)低、精神賠償規定存在缺陷等，一直是《國家賠償法》修訂中廣為社會(huì )各界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。馬懷德告訴記者，這些都有望在《國家賠償法》的修訂中得到解決�！吨伟补芾硖幜P條例》、《義務(wù)教育法》、《傳染病防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《建筑法》等法律的修訂也被列入了立法規劃�！斑@些部門(mén)法都是在上個(gè)世紀80年代制定的。當時(shí)都貫穿了一種錯誤的立法理念：法律是管理老百姓的�！瘪R懷德說(shuō)，“我們現在的立法理念是，打造一個(gè)合法的、透明的、便民的、負責任的、守信的、中立的現代法治政府�！瘪R懷德一口氣用了六個(gè)關(guān)鍵詞來(lái)描述現代法治政府的“品格”。
社會(huì )保障類(lèi)法：關(guān)注民生立法為民
《社會(huì )保險法》、《社會(huì )救濟法》、《勞動(dòng)合同法》、《農民權益保護法》、《婦女權益保護法(修訂)》、《未成年人保護法(修訂)》，作為社會(huì )法類(lèi)被列入立法規劃當中。
社會(huì )法是規范勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì )保障、社會(huì )福利和特殊群體權益保障方面的法律。社會(huì )法是在國家干預社會(huì )生活過(guò)程中逐漸發(fā)展起來(lái)的一個(gè)法律門(mén)類(lèi)，所調整的是政府與社會(huì )之間、社會(huì )不同部分之間的法律關(guān)系。
有專(zhuān)家稱(chēng)，沒(méi)有社會(huì )保障制度的建立就談不上建設小康社會(huì )，需加強社會(huì )保障類(lèi)立法。蔡定劍分析認為，在立法規劃中列入社會(huì )保險法，或者對養老、醫療、失業(yè)、工傷保險分別立法，這表明對社會(huì )保障類(lèi)立法的加強，這也是完善市場(chǎng)經(jīng)濟法律體系所必備的。
在《憲法修正案》中，增加規定“國家尊重和保障人權”。蔡定劍認為，如何落實(shí)憲法規定的各項公民基本權利內容，顯得尤為重要�！斑@一點(diǎn)，相信會(huì )從屬于訴訟和非訴訟程序法類(lèi)中的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《國家賠償法》等的修訂中，得到更好的保障和落實(shí)�！彼麖娬{。
選舉法：提高民主化程度
去年底，北京18區縣人大代表選舉中，出現20余位自薦候選人，最終許志永、聶海亮作為自薦候選人當選。此前，湖北、深圳等地的人大代表選舉中，同樣出現許多自薦候選人。
自薦參選人大代表，成為一種現象，這表明隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，社會(huì )公眾的民主訴求愈發(fā)高漲，人們對選舉投入了越來(lái)越多的關(guān)注和參與的熱情。
然而，在這些自薦候選人參加選舉的過(guò)程中，也出現了一些引人關(guān)注的問(wèn)題，暴露了現行《選舉法》中存在的一些問(wèn)題。
2003年“兩會(huì )”上，許金和等39名人大代表聯(lián)名提交議案，要求修改和完善《選舉法》。他們指出，目前《選舉法》中有關(guān)“候選人介紹”、“選區劃分”、“選民登記”等條款，已不適應我國政治經(jīng)濟和社會(huì )生活及選舉實(shí)踐的需要。
在本屆常委會(huì )立法規劃中，《選舉法》修改位列其中。
蔡定劍認為，《選舉法》的修改非常必要和迫切，從最近一次換屆選舉的情況看，很多方面已經(jīng)不適應社會(huì )發(fā)展和公民民主訴求的需要。所以，通過(guò)修改《選舉法》，與時(shí)俱進(jìn)，應該進(jìn)一步提高選舉的民主化程度，從選區劃分、候選人的提名到正式候選人確定、選舉的競爭機制等各環(huán)節加以完善�！笆袌�(chǎng)競爭產(chǎn)生優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，選舉競爭能出優(yōu)秀人才�！辈潭▌φJ為，在確定初步候選人之后宜引入競選機制，因為候選人與選民見(jiàn)面、向選民宣傳自己是一個(gè)重要的環(huán)節�！坝懈偁幉拍艹鋈瞬�，競爭更加有利于產(chǎn)生負責任的、有能力的代表，更好地代表人民意愿�！彼麖娬{，“同時(shí)要完善法律，規范競爭，防止賄選等違法犯罪行為的發(fā)生。此外，為保障民主選舉、平等選舉，自由選舉、秘密投票應成為一個(gè)制度性的保障加以規范�！�
有專(zhuān)家指出，選區劃分上，在計劃經(jīng)濟時(shí)期，選區以單位來(lái)劃分，隨著(zhù)“單位人”向“社會(huì )人”轉變，按單位劃分選區的做法應進(jìn)行改革，實(shí)行按社區和居住地劃分選區的做法，以解決因戶(hù)籍所帶來(lái)的選舉權無(wú)法實(shí)現的問(wèn)題，確保外地人、進(jìn)城務(wù)工人員選舉權的落實(shí)。
司法體制：從回歸性改革進(jìn)入到體制深水區
黨的十六大報告在談到司法體制改革時(shí)明確指出：“社會(huì )主義的司法制度必須保障在全社會(huì )實(shí)現公平和正義�！�
《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》的修訂，作為憲法及相關(guān)法類(lèi)，列入五年立法規劃中。蔡定劍教授認為，兩院組織法的修改被提上議事日程，意味著(zhù)給司法制度改革留有空間。
“上一屆立法規劃中兩院組織法也列入了，但沒(méi)有完成，這一屆常委會(huì )繼續列入，意味著(zhù)司法改革有一些重大體制問(wèn)題一時(shí)難以解決�！辈潭▌忉屨f(shuō)。
1999年10月22日，最高人民法院公布了《人民法院五年改革綱要》，這是人民法院首次以綱要形式對法院改革作出的系統規劃。目前，綱要所確定的39項改革任務(wù)已基本完成。
蔡定劍認為，已進(jìn)行的司法改革有些措施是一種“回歸性改革”，即把法律中規定的原則落實(shí)下來(lái)，如公開(kāi)審判、法官的審判權、嚴肅法官檢察官紀律等。而涉及司法改革的一些深層次問(wèn)題，則有待深化和突破。蔡定劍指出，目前我國的司法改革已進(jìn)入體制性改革的“深水區”。
首席大法官、最高法院院長(cháng)肖揚曾深刻剖析了現行司法制度存在的主要問(wèn)題：審判活動(dòng)行政化、司法權力地方化、法官職業(yè)大眾化。
“一些群眾反映強烈的司法領(lǐng)域的問(wèn)題，與這些體制性弊端不無(wú)關(guān)系�！辈潭▌φJ為，兩院組織法的修訂，為革除這些體制性弊端提供了可能性和契機。
據悉，第二個(gè)《人民法院五年改革綱要》已制定完畢，正在做進(jìn)一步修改。去年兩會(huì )后，最高檢察院的五年檢察改革規劃也開(kāi)始緊張起草制定。(中國青年報/崔麗 程剛 肖遙)
