去年SARS疫情之后，制定、出臺確保全國糧食流通安全的法規被提上日程；正在審批中的國家《糧食流通管理條例》涉及對國有糧食部門(mén)如何改革等問(wèn)題，有助于解決“三老”(老糧、老賬、老人)問(wèn)題
一項保證糧食流通安全、避免糧食供應危機的《糧食流通管理條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)已經(jīng)由國家糧食局起草完畢，送交國家發(fā)改委和國務(wù)院。國家糧食局有關(guān)官員告訴《財經(jīng)時(shí)報》，國家還將制定一系列法律法規確保糧食流通安全；法制化將成為新一輪糧食流通體制改革的重要特點(diǎn)。
國家發(fā)改委國民經(jīng)濟綜合司的官員并向《財經(jīng)時(shí)報》透露，正在審批中的《糧食流通管理條例》涉及對國有糧食部門(mén)如何改革等問(wèn)題，有助于“三老”(老糧、老賬、老人)問(wèn)題的解決。
據國家糧食局綜合處人士介紹，去年SARS期間，北京等地一度出現市民搶購食品情況。這引起國家、糧食部門(mén)的高度重視，制定一項確保全國糧食流通安全的法規隨之被提上日程�！斑@幾周，大家都在發(fā)改委開(kāi)會(huì )研究《條例》，預計不久就會(huì )出臺”。
去年8月，國務(wù)院頒發(fā)《中央儲備糧食管理條例》，要求中央儲備糧管理必須遵循“三個(gè)嚴格，兩個(gè)確�！�——嚴格制度，嚴格管理，嚴格責任；確保中央儲備糧數量真實(shí)、質(zhì)量良好，確保國家急需時(shí)調得動(dòng)、用得上。這位官員說(shuō)，《中央儲備糧食管理條例》為國家儲備糧食安全奠定了法制基礎，國家糧食局也要求各省區市根據這一文件精神制定相應法規。
全國很多省份隨之開(kāi)始著(zhù)手制定糧食流通安全的相關(guān)法規和預案。目前，四川省已經(jīng)制定《省級儲備糧管理暫行辦法》，北京市也出臺了《北京市糧食供給應急預案》。
糧改20年
中國糧食流通體制改革已歷近20年。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部副部長(cháng)徐小青向《財經(jīng)時(shí)報》介紹，1979年后，糧食流通雖有所變化，但未涉及體制層面；從1985年開(kāi)始，國家糧食部門(mén)取消派購制度，實(shí)行合同定購制度，擴大議購議銷(xiāo)，部分或全部放開(kāi)某些農副產(chǎn)品價(jià)格，逐漸突破了集中計劃經(jīng)濟體制；到1993年，基本形成了農產(chǎn)品市場(chǎng)購銷(xiāo)制度的框架，農產(chǎn)品的消費者價(jià)格形成由市場(chǎng)供求決定。
1994年部分地區出現供糧緊張，加之上一年出現“棉花大戰”，國家為穩定市場(chǎng)，又開(kāi)始加強糧食合同定購，實(shí)行定價(jià)銷(xiāo)售，并對棉花采取統購統銷(xiāo)。1994年、1996年，國家兩次提高糧食收購價(jià)格，國內糧價(jià)高出國際市場(chǎng)，糧食生產(chǎn)和糧食流通陷入惡性循環(huán)，供求關(guān)系失衡。中國社科院農村發(fā)展研究所李成貴研究員接受《財經(jīng)時(shí)報》采訪(fǎng)時(shí)認為，第一次提價(jià)，對促進(jìn)農民增收、穩定生產(chǎn)和糧食市場(chǎng)有一定積極作用，但第二次大幅提價(jià)帶來(lái)了負面影響。
為保護農民的生產(chǎn)積極性，從1997年至今，國家開(kāi)始實(shí)行以保護價(jià)敞開(kāi)收購糧食，但這導致糧食供求進(jìn)一步失衡，國有糧食企業(yè)的倉儲和財政補貼不堪重負，進(jìn)而積累成了國有糧食部門(mén)嚴重的“三老”問(wèn)題。到2000年，國家縮小按保護價(jià)收購的范圍，進(jìn)行“選擇保護”。
李成貴說(shuō)，通過(guò)多年的糧食流通體制改革，政府逐漸認識到，糧食流通問(wèn)題應該搞好市場(chǎng)調節和政府調控的平衡，更多地通過(guò)市場(chǎng)化改革的辦法解決問(wèn)題，而不能逆向操作，過(guò)多地依賴(lài)行政力量的干預。
市場(chǎng)機制
在李成貴看來(lái)，糧食流通體制改革要“使生產(chǎn)便捷、低成本變?yōu)橛行У墓┙o”，一種高效率的流通體制必須能給生產(chǎn)者(農民)和消費者都帶來(lái)好處，糧食流通市場(chǎng)需要遵循由供求關(guān)系形成的價(jià)格機制。
他認為，降低糧食的流通成本，需要搞好糧食的產(chǎn)銷(xiāo)銜接，減少中間流通的環(huán)節。國家應該發(fā)展訂單農業(yè)，通過(guò)糧食產(chǎn)區和銷(xiāo)區簽訂糧食購銷(xiāo)合同的方式，確保糧食的安全生產(chǎn)和減少流通費用。糧食生產(chǎn)成本的降低，需要進(jìn)行農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入糧食生產(chǎn)，建立農業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系；形成多元化市場(chǎng)主體，國家應該對企業(yè)給予貸款支持；進(jìn)一步完善市場(chǎng)體系，建立糧食批發(fā)市場(chǎng)，讓糧食都通過(guò)批發(fā)市場(chǎng)交易。
但市場(chǎng)機制并不一定能保證生產(chǎn)者和消費者的收益。李成貴指出，國家要建立對種糧農民補貼的科學(xué)機制，中國急需制定完善的糧食直接補貼方案。補貼種糧農民一直是歐盟、美國等世界發(fā)達國家和地區通行的做法。另外，糧食企業(yè)和農民要注意利用期貨工具，發(fā)現價(jià)格，規避市場(chǎng)風(fēng)險。
他同時(shí)認為，國家應該持有對糧食市場(chǎng)干預的手段，但主要體現于通過(guò)中央儲備糧的吞吐間接調節市場(chǎng)，而不是靠行政力量直接干預市場(chǎng)。
僅是開(kāi)始
徐小青認為，糧食流通改革承擔三項目標任務(wù)：一是市場(chǎng)型的流通體制；二是國家的宏觀(guān)經(jīng)濟調控；三是確保種糧農民增收。
他強調，糧食流通體制改革剛剛開(kāi)始，大量問(wèn)題需要解決。比如：國有糧食部門(mén)的壟斷地位、糧食部門(mén)的“三老”問(wèn)題、市場(chǎng)多元化主體的形成、糧食儲備體系的完善，糧食安全監控預警機制的建立、鐵路等糧食交通運力、國家農業(yè)發(fā)展銀行的掛賬、農業(yè)(糧食)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)以及相應的系列糧食流通立法等問(wèn)題。
李成貴對《財經(jīng)時(shí)報》表示，由于市場(chǎng)整合程度低，國家沒(méi)有糧食監控體系和相應的預警機制，糧食基礎的數據都不清楚，政策調控很難跟進(jìn)，偶然因素比較大，不能反映糧食的真實(shí)供求關(guān)系。在確保農民增收方面，進(jìn)行糧食流通體制改革時(shí)，需要建立保護種糧農民利益的科學(xué)體系。這個(gè)體系的重點(diǎn)是確保農民在糧食豐收、市場(chǎng)供大于求時(shí)增加收入，而不是糧食減產(chǎn)時(shí)、供不應求時(shí)的增收問(wèn)題。
目前，國家已逐漸取消以保護價(jià)敞開(kāi)收購糧食的政策，今年政府計劃從糧食風(fēng)險管理基金中拿出100億元，對種糧農民實(shí)行直接補貼。這種補貼方案在吉林、安徽兩省進(jìn)行過(guò)試點(diǎn)，李成貴認為，補貼方式并不科學(xué)，存在不少問(wèn)題，如何對種糧農民實(shí)行直接補貼，目前還不是十分清楚。
稿件來(lái)源：財經(jīng)時(shí)報 作者：鐘華 有刪節
