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中國彩票的信任危機，說(shuō)到底是彩票的體制危機。要挽救中國彩票業(yè)，同樣需要對體制動(dòng)刀
5月13日，揚州市體彩中心早已做好準備，這一天在市人民體育場(chǎng)發(fā)行一次即開(kāi)型彩票。
此時(shí)財政部禁令傳到：從5月14日開(kāi)始，全國暫停集中銷(xiāo)售即開(kāi)型彩票。
“前期投入和工作都白費了”，揚州市體彩中心一位工作人員感到心里“很不舒服”。
浙江省民政廳顧秘書(shū)也坦承，這個(gè)禁令使得浙江福彩損失巨大。同樣的消息來(lái)自重慶、深圳和上海，當地彩票發(fā)行部門(mén)均告訴中國《新聞周刊》，楊永明案和彩世塔案被曝光，使得彩票銷(xiāo)售受到很大影響。但他們均不愿意透露具體數據。
“這個(gè)案件報道后，估計不會(huì )再有彩民買(mǎi)彩票了”，彩世塔案的一位代理律師對本刊說(shuō)。雖然情勢未必如此嚴重，但一個(gè)趨勢已然明了：信譽(yù)危機正在重創(chuàng )中國彩票業(yè)。
暫停令損失40億
中國彩票業(yè)是否面臨危機？
在回答這個(gè)問(wèn)題之前，財政部綜合司彩票管理處邱江濤處長(cháng)認為，危機尚且難說(shuō)，但可以肯定的是，這是財政部監管彩票發(fā)行以來(lái)面臨的最大的一次挑戰，“社會(huì )如此關(guān)注，產(chǎn)生這么大的壓力，可以說(shuō)是空前的�！�
這種挑戰的不同以往之處在于，雖然即開(kāi)型彩票只占彩票總銷(xiāo)售額的不足10%，但彩票丑聞的影響卻不是局部的。
“叫停即開(kāi)型彩票可不簡(jiǎn)單，它使我們損失了近40個(gè)億的銷(xiāo)售收入，這占到了彩票市場(chǎng)的十分之一，在這40億中，福利彩票又占了90%�！�
據了解，彩票銷(xiāo)售額的35%將進(jìn)入財政專(zhuān)用賬戶(hù)，再由財政部分配到民政福利事業(yè)、體育事業(yè)、青少年校外活動(dòng)場(chǎng)所建設、支持2008年奧運會(huì )、紅十字人道救助事業(yè)、殘疾人事業(yè)、補助農村醫療、補充社�；鸢藗�(gè)方面。
而民政部和體育總局兩家，如果損失40億的收入，意味著(zhù)兩家在公益金上各自少拿7億左右。
另外，彩票銷(xiāo)售額中還有15%是發(fā)行費，民政部下屬的各級福彩中心和體育總局下屬的各級體彩中心要用這筆費用養活近萬(wàn)員工，少了即開(kāi)彩票，就少了這6個(gè)億的經(jīng)費。
經(jīng)濟落后地區受到的沖擊尤其大，由于電腦彩票需要一定的投資，有些地方彩票機構不得不依靠即開(kāi)型彩票完成銷(xiāo)售任務(wù)。
中國彩票發(fā)行17年，國家體委主管體育彩票工作的一位領(lǐng)導曾經(jīng)說(shuō)過(guò)一句很真切的話(huà)，“不是我們各級體委需要彩票，而是我們已經(jīng)離不開(kāi)彩票了�！�
何況，40億即開(kāi)型彩票并不是損失的全部，其他類(lèi)型的彩票銷(xiāo)售無(wú)可避免地也將被波及。但損失到底會(huì )多大，各方人士均不愿做預估。
清理整頓之后將何為？
“不過(guò)彩票市場(chǎng)的穩定是第一位的”，邱江濤說(shuō)，財政部實(shí)施叫停措施時(shí)并沒(méi)有絲毫的猶豫。
正如邱江濤所言，“叫停是為了清理和整頓”�！八o我們提出了管理上的要求，體制改革上的要求，立法上的要求�！�
“清理和整頓”之后又會(huì )有什么動(dòng)作，在“管理、體制和立法”方面將有何種變化，這是一個(gè)引人關(guān)注的問(wèn)題。
在暫停集中銷(xiāo)售即開(kāi)型彩票之后，財政部正在考慮用一種新型的營(yíng)銷(xiāo)模式來(lái)取代它——網(wǎng)點(diǎn)式即開(kāi)型彩票。
不過(guò)這種新方式的前景尚不明了。去年10月，經(jīng)財政部批準試點(diǎn)、有“中國首家合法賭場(chǎng)”之稱(chēng)的在線(xiàn)即開(kāi)型彩票——廣州中福在線(xiàn)，僅開(kāi)辦了不到2個(gè)月時(shí)間，就由于經(jīng)營(yíng)難以為繼，已被迫停業(yè)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì )發(fā)展研究部部長(cháng)丁寧寧并不看好這項“技術(shù)”改革。在這個(gè)敏感和低迷的時(shí)期推出新的營(yíng)銷(xiāo)方式，財政部此舉可謂用心良苦，但是這能拯救彩票市場(chǎng)嗎？丁寧寧斷言，“技術(shù)改革不管用，只要這個(gè)制度還在，就一定會(huì )出事�！�
“中國從1987年發(fā)行彩票以來(lái)，已經(jīng)走過(guò)了17年，但仍在低水平發(fā)展�！北本┐髮W(xué)中國公益彩票事業(yè)研究所所長(cháng)沈明明在接受采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，體制不順是制約彩票業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，也是丑聞頻出的深層原因。
目前我國彩票的發(fā)行，是由國務(wù)院批準，財政部監管，民政部和體育總局下屬的彩票中心發(fā)行。
“福彩和體彩中心都是事業(yè)單位，這等于是政府進(jìn)入市場(chǎng)從事經(jīng)營(yíng)�！鄙蛎髅髡J為，政府經(jīng)營(yíng)彩票，天然就有缺陷。
事業(yè)體制單位，不能也不愿承擔風(fēng)險，“你不可能讓一個(gè)拿工資的人承擔一個(gè)投資者的風(fēng)險，大獎組的銷(xiāo)售是有風(fēng)險的，如果賠錢(qián)了，難道用國家財政的錢(qián)去賠嗎？基層發(fā)行中心為了轉嫁風(fēng)險，自然會(huì )去找代理商�！�
耐人尋味的是，福彩和體彩對待代理商，態(tài)度竟然是截然不同的。2001年民政部印發(fā)通知，要求“要在福利彩票的銷(xiāo)售環(huán)節引入市場(chǎng)機制。即開(kāi)型彩票在規范操作、確保安全的前提下，允許有關(guān)公司參與協(xié)助銷(xiāo)售�！庇纱�，公司參與福彩發(fā)行變得公開(kāi)和普遍了。
體育彩票系統即開(kāi)型彩票則基本上自己組織實(shí)施，廣東省體彩管理中心還曾經(jīng)下文，“不允許銷(xiāo)售機構以外的公司及個(gè)人以銷(xiāo)售、承包形式組織即開(kāi)型彩票銷(xiāo)售�！�
2001年底財政部再度發(fā)文規定“不得采用承包、轉包和買(mǎi)斷等形式對外委托彩票發(fā)行和銷(xiāo)售業(yè)務(wù)”。這一規定據稱(chēng)是吸取了彩世塔案教訓，但此后，西安“寶馬案”仍然事發(fā)。在中國彩票業(yè)中，代理商一直為自己的身份掙扎著(zhù)。但彩票業(yè)專(zhuān)家指出，代理商的身份越是灰色的，暗箱操作可能越厲害，也越難監管。彩世塔和楊永明即是明證。
“如果能夠正視發(fā)行是一種市場(chǎng)行為，結果會(huì )好得多�！鄙蛎髅髡f(shuō)，政府完全可以通過(guò)招標，設定一個(gè)較高的“門(mén)檻”，選擇能遵守規則的發(fā)行者，給合格企業(yè)發(fā)放牌照特許經(jīng)營(yíng)�！叭绻l(fā)行者是企業(yè)，監管上也就順多了�！倍诂F有體制下，即使出現問(wèn)題，各級體彩、福彩中心也是不可能出局的。
體制上的另一個(gè)癥結是分級管理。2002年以前，我國的發(fā)行費達到20%，而世界各國的彩票發(fā)行費用是在15%到6%之間。2002年以后，發(fā)行費降到了15%，仍然在世界上數一數二。有這么高的發(fā)行費，基層彩票中心卻仍然叫苦不迭。邱江濤證實(shí)，在彩票業(yè)內部，確實(shí)有增加發(fā)行費的呼聲。
15%的發(fā)行費怎么花了？在分級管理的體制下，它被層層削減了。根據國務(wù)院規定，全國級體彩中心提取3%，省中心留存12%。此外，地、市甚至是區縣的體彩中心都要在發(fā)行費中分一杯羹。
這樣我們就不難理解，為什么到了楊永明和張世鵬手里，發(fā)行費用已不到10%。而過(guò)低的發(fā)行費用導致其無(wú)利可圖，被認為承銷(xiāo)商作弊的重要原因之一。
中國彩票的信任危機，說(shuō)到底是彩票的體制危機。要挽救中國彩票業(yè)，同樣需要對體制動(dòng)刀。
危機催變彩票體制？
改革之路怎么走，國外的經(jīng)驗或許可以參照。
國外的管理體制分為三種模式：一是政府直營(yíng)模式。政府設立專(zhuān)門(mén)的國營(yíng)彩票公司負責發(fā)行。二是發(fā)照經(jīng)營(yíng)模式。政府根據本國需要，頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)牌照，獲得彩票發(fā)行牌照的既可以是國營(yíng)企業(yè)，也可以是私營(yíng)企業(yè)。三是企業(yè)承包模式。政府授權企業(yè)承包發(fā)行，政府頒發(fā)許可證，交由私人公司發(fā)行。
它們的共同點(diǎn)是，采用市場(chǎng)機制，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，由公司管理，政府監管。
丁寧寧認為，按照國際通行的辦法，結合我國的實(shí)際情況，可以在財政部的統一領(lǐng)導下，將民政和體育兩個(gè)彩票發(fā)行單位改編為以銷(xiāo)售經(jīng)營(yíng)為主的兩個(gè)集團公司，與原行政管理部門(mén)脫鉤，使銷(xiāo)售公司真正進(jìn)入市場(chǎng)，擺脫現行體制中一些不合理現象。
據稱(chēng)，早在1999年，財政部接管彩票的時(shí)候，國務(wù)院就曾商討彩票管理體制改革方案的三個(gè)版本。第一種是國家統一收回彩票發(fā)行權，由財政部統一發(fā)行，彩票所得公益金由國家統一協(xié)調分配。二是在民政部與國家體育總局之上，成立一個(gè)彩票中心，由彩票中心統一協(xié)調、發(fā)放。三是維持現狀，但兩大發(fā)行單位拿出一定比例，貢獻給其它領(lǐng)域。
作為一項牽涉到巨大而且復雜的利益關(guān)系的改革，第一種和第二種版本的磨合難度可想而知。最終被選中的，是現行的第三個(gè)版本�；仡^看看，這是最保險的一種，也是最沒(méi)有遠見(jiàn)的政策，有專(zhuān)家說(shuō)。
在90年代末，還有一家極有實(shí)力的國企曾經(jīng)給國務(wù)院打過(guò)報告，希望得到在全國經(jīng)營(yíng)電腦彩票的授權，但最終未獲批準。
而在體制問(wèn)題的背后，更深層次是觀(guān)念問(wèn)題�！翱梢哉f(shuō)，我們國家對待彩票的觀(guān)念，最終影響著(zhù)決策�！倍帉幷f(shuō)。
經(jīng)過(guò)“寶馬案”之后，彩票行業(yè)是否面臨變革？邱江濤認為，現在就拿出一個(gè)各方都認可的方案還不現實(shí)。
他說(shuō)，“各方都從自己的角度進(jìn)行判斷，由此得出不同的看法。這些方案還要進(jìn)行一些碰撞。至于一個(gè)理想的境界到底是什么樣的，現在還說(shuō)不好�！�
在實(shí)質(zhì)性體制變革之前，《彩票管理條例》被公眾寄予厚望，人們希望通過(guò)這部法規規范彩票業(yè)。但由于“寶馬案”的緣故，條例出臺的速度顯然在加速。
司法部司法研究所王公義研究員告訴記者，條例草案已經(jīng)在國務(wù)院討論了，有望在今年內出臺。至于《彩票法》，現在還沒(méi)有列入立法規劃，因此還遙遙無(wú)期。
不過(guò)“立法不是萬(wàn)能的”，曾經(jīng)看過(guò)這個(gè)《條例》草案的丁寧寧表示，這個(gè)條例給他的印象不過(guò)是“剎車(chē)”和“戴緊箍咒”，對現存的格局，沒(méi)有什么結構上的調整。
中國彩票要走出危機，看來(lái)并不能在兩樁丑聞后一朝解決。
稿件來(lái)源：中國《新聞周刊》作者文曄 劉英麗 秦新安
