關(guān)于2003年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告
2004年6月23日在第十屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十次會(huì )議
審計署審計長(cháng)李金華
委員長(cháng)、各位副委員長(cháng)、秘書(shū)長(cháng)、各位委員：
我受?chē)鴦?wù)院委托，向全國人大常委會(huì )報告2003年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況，請予審議。
根據《中華人民共和國審計法》和《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》的規定，審計署對2003年度中央預算執行和其他財政收支進(jìn)行了審計。按照十六大、十六屆三中全會(huì )和國務(wù)院對經(jīng)濟工作的部署，今年的預算執行審計緊緊圍繞加強宏觀(guān)調控、推進(jìn)依法行政、維護群眾利益、促進(jìn)提高財政資金使用效益開(kāi)展工作，主要審計了財政部具體組織中央預算執行情況，國家發(fā)改委及中央其他部門(mén)預算執行情況，稅務(wù)系統稅收征管情況，教育、扶貧、救災等專(zhuān)項資金管理使用情況，工商銀行和原中國人壽保險公司資產(chǎn)負債損益情況，以及原國家電力公司領(lǐng)導班子經(jīng)濟責任履行情況。
一、2003年度中央預算執行和其他財政收支審計情況
2003年，國務(wù)院及其各部門(mén)認真貫徹中央確定的各項方針政策，落實(shí)全國人大提出的要求，堅持擴大內需方針，繼續實(shí)施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，針對經(jīng)濟運行中出現的新情況，及時(shí)采取措施進(jìn)行宏觀(guān)調控，有效促進(jìn)了國民經(jīng)濟的持續快速協(xié)調健康發(fā)展。國務(wù)院各部門(mén)繼續推進(jìn)部門(mén)預算和“收支兩條線(xiàn)”管理改革，堅持依法理財，加強內部管理，預算和財務(wù)管理水平不斷提高。2003年，全國財政收入增加較多，首次突破2萬(wàn)億元，比上年增長(cháng)14.9%。財政支出重點(diǎn)向農村、科技教育、公共衛生等方面傾斜，有力保障了應對非典疫情、戰勝自然災害和加強社會(huì )保障等資金需要，社會(huì )事業(yè)投入顯著(zhù)增加，財政的宏觀(guān)調控作用進(jìn)一步加強�？偟目�，2003年度中央預算執行和其他財政收支情況是好的，但仍存在一些不容忽視的問(wèn)題。
(一)中央預算管理中存在的主要問(wèn)題
1.預算外資金清理不夠徹底，彩票公益金等財政性資金271.94億元仍未納入預算管理。其中：24個(gè)部門(mén)收取的行政事業(yè)性收費39.45億元，仍存放在預算外中央財政專(zhuān)戶(hù)；中央財政集中的彩票公益金135.75億元，在收繳中央財政專(zhuān)戶(hù)后，直接撥付相關(guān)部門(mén)安排使用。財政部應盡快研究辦法，將上述資金納入預算管理。
2.在中央本級支出年初預算中安排補助地方支出502.13億元。2003年，財政部在批復和追加交通部預算時(shí)，同意交通部將車(chē)輛購置稅435.2億元直接撥付地方交通部門(mén)，用于公路建設；將中央本級基本建設資金39.77億元，調整為補助地方支出；將補助地方的教育支出24.66億元編入中央本級預算；將補助地方的衛生防疫專(zhuān)項經(jīng)費2.5億元列入農業(yè)部預算。這種做法，虛增了中央本級支出，同時(shí)也使這部分資金的使用脫離了地方政府、人大的管理和監督。
3.采取退庫、退稅的方式，解決應由預算安排的支出282億元。主要是對9家企業(yè)集團仍實(shí)行所得稅超額或定額返還的“包稅”方式，2003年共退付所得稅254.55億元，用于解決企業(yè)辦社會(huì )和醫療衛生、社會(huì )保障等方面的支出。這種做法，雖然是在特定歷史條件下形成的，但不規范，縮小了預算收支規模，影響了正常的分配秩序。財政部應按照“收支兩條線(xiàn)”原則，對現行的退庫、退稅項目進(jìn)行清理。
4.中央部門(mén)上年累計結余資金589.38億元未納入當年部門(mén)預算予以安排。據部門(mén)決算反映，129個(gè)中央一級預算單位2002年底財政撥款結余646.03億元，其中有些是預算編制不嚴格、管理不規范造成的，也有些是由于歷史原因多年累積下來(lái)的。財政部在核定2003年部門(mén)預算時(shí)，僅將其中56.65億元納入部門(mén)預算，其余589.38億元仍沉淀在中央部門(mén)。這樣不但導致財政資金大量閑置，也影響部門(mén)預算的真實(shí)完整，不利于深化部門(mén)預算改革。對此，財政部應深入調查研究，提出解決辦法，報國務(wù)院審定。
5.一些省對中央補助地方收入預決算編制不完整。據對17個(gè)省(區、市)的審計調查，這些省2002年本級預算共編報中央補助收入936億元，僅為實(shí)際補助4 149億元的22.5%。有4個(gè)省根本沒(méi)有編報中央補助收入。未編入預算的這部分中央補助資金，實(shí)際上脫離了地方人大的審查監督。造成上述問(wèn)題的主要原因是，財政部年初沒(méi)有把中央補助地方支出分解到地區和項目，加之省級預算在中央預算審查批準之前編報，地方難以對中央補助資金的數額作出預計。同時(shí)，也與一些地方財政自覺(jué)接受政府、人大監督意識不強有關(guān)。有9個(gè)省在決算中也存在少報甚至不報中央補助收入的問(wèn)題，2002年這9個(gè)省決算編報中央補助收入數僅占實(shí)際補助的26 %。
6.部分專(zhuān)項轉移支付管理仍不夠規范。審計發(fā)現，一是目前中央補助地方基本建設專(zhuān)項資金和其他19項專(zhuān)項轉移支付資金，沒(méi)有具體的管理辦法或辦法沒(méi)有公開(kāi)，涉及金額111.72億元。二是在采用因素法分配的中央專(zhuān)項轉移支付資金中，有11項沒(méi)有嚴格按規定進(jìn)行分配，人為作了調整，調整率達11%，涉及金額33.07億元。三是有些項目的預算安排與實(shí)際情況不符。專(zhuān)項轉移支付管理不規范，使資金分配存在一定的隨意性，缺乏透明度。
(二)中央基本建設預算管理中存在的主要問(wèn)題
1.中央預算內投資年初預留比例過(guò)大。2003年，國家發(fā)改委安排中央預算內基本建設投資304.49億元，年初審批下達228.36億元，預留76.13億元，占年度預算的25%。在年初審批下達的228.36億元中，含有可研報告尚未批復和“打捆”項目投資54.96億元，實(shí)際落實(shí)到項目的只有173.4億元，僅占年度預算的57%。部分項目因特殊原因在年度執行中改變投向。國家發(fā)改委要進(jìn)一步提高投資管理的科學(xué)性，認真落實(shí)預算管理的要求。
2.部分中央預算內基本建設投資按基數法分配，不夠合理。2003年，國家發(fā)改委按基數法分配63個(gè)中央部門(mén)和單位基本建設投資80.18億元，其中超過(guò)1億元的部門(mén)有13個(gè)，不足1 000萬(wàn)元的24個(gè)，不足200萬(wàn)元的5個(gè)。這種分配辦法，雖有一定的歷史延續性，但容易與實(shí)際需要相脫節。國家發(fā)改委應盡快研究改進(jìn)，按項目分配中央預算內基本建設投資。
3.2003年，國家發(fā)改委安排的中央預算內補助地方基本建設投資為88.19億元，共涉及11個(gè)行業(yè)、2040個(gè)項目，其中20萬(wàn)元以下的項目有809個(gè)。由于項目多、數額小，對項目難以作出客觀(guān)判斷。國家發(fā)改委應進(jìn)一步研究改進(jìn)中央預算內投資補助地方項目的管理辦法。
4.1994年國務(wù)院決定停止征收“國家轎車(chē)零部件橫向配套基金”后，由于當時(shí)的客觀(guān)原因，原國家計委未將此前已收取的基金上繳財政，截止2003年底，該基金本息合計8.58億元。國家發(fā)改委應對這項基金進(jìn)行清理，上繳中央財政。
5.1994年，原國家計委批復同意所屬宏觀(guān)經(jīng)濟研究院等7個(gè)單位聯(lián)建科研辦公樓，截止2000年底，實(shí)際投資8.59億元，建筑面積8.87萬(wàn)平方米。辦公樓建成后，原國家計委并未全部交給所屬單位使用，而是將其中部分面積用于出租，2001至2003年共收取租金3 285萬(wàn)元，用于機關(guān)離退休干部醫療費超支等。國家發(fā)改委應對出租房產(chǎn)進(jìn)行清理，報國管局研究處理。
(三)中央其他部門(mén)預算執行中存在的主要問(wèn)題
審計55個(gè)中央部門(mén)和單位2003年度預算執行情況，查出的突出問(wèn)題是：
1.7個(gè)部門(mén)采取虛報人員、編造虛假項目等方式，套取財政資金9 673萬(wàn)元。如國家林業(yè)局調查規劃設計院等4個(gè)單位編造、變造7份“林業(yè)治沙項目”貸款合同，套取財政貼息資金415萬(wàn)元。
2.41個(gè)部門(mén)擠占挪用財政專(zhuān)項撥款和其他有專(zhuān)項用途的資金14.2億元，主要用于建設職工住宅、辦公樓和發(fā)放各類(lèi)補貼。如1999年以來(lái)，國家體育總局動(dòng)用中國奧委會(huì )專(zhuān)項資金1.31億元，其中用于建設職工住宅小區1.09億元，用于發(fā)放總局機關(guān)工作人員職務(wù)補貼和借給下屬單位投資辦企業(yè)2 204萬(wàn)元。
3.一些部門(mén)預留預算資金問(wèn)題比較突出。一是有預算分配權的部門(mén)年初大量預留資金。2003年，國防科工委共分配預算資金162.1億元，年初預留62.91億元，預留比例達38.8%；科技部在年初分配預算資金時(shí)，將科技三項費用17.01億元全部預留，直到當年8至11月份，才采取追加的方式批復到有關(guān)地方和部門(mén)。二是22個(gè)部門(mén)在向所屬單位分配預算資金時(shí)，年初預留223.69億元，占財政部批復預算的13.65%。上述做法造成資金分配隨意性大，不符合部門(mén)預算改革的要求。
此外，基本建設和事業(yè)發(fā)展專(zhuān)項資金閑置問(wèn)題比較普遍。抽查23個(gè)部門(mén)管理的43個(gè)基本建設和事業(yè)發(fā)展專(zhuān)項資金項目，截止2003年底，財政部累計撥款31.14億元，項目實(shí)施單位實(shí)際僅使用12.61億元，資金閑置達18.53億元，占項目預算撥款的64.74%。
根據全國人大常委會(huì )和國務(wù)院的要求，審計署還對國務(wù)院24個(gè)部門(mén)2003年度決算(草案)進(jìn)行了審簽。從審計情況看，部門(mén)決算編報不真實(shí)、不規范的問(wèn)題仍然存在，主要是少報收入和結余、虛列支出、漏匯少匯部分資金等，涉及金額40.54億元。對這些問(wèn)題，審計長(cháng)已簽署意見(jiàn)，要求予以糾正。
(四)稅收征管中存在的主要問(wèn)題
審計調查17個(gè)省(區、市)35個(gè)地(市)的稅收征管質(zhì)量，重點(diǎn)抽查了788戶(hù)企業(yè)，發(fā)現少征稅款問(wèn)題比較突出。這些企業(yè)2002年少繳稅款133億元，2003年1至9月少繳稅款118億元。影響稅收征管質(zhì)量的主要問(wèn)題是：
1.人為調節稅收進(jìn)度。一些稅務(wù)部門(mén)在完成稅收計劃的情況下，有稅不征、違規緩征，甚至違規退庫或利用稅款過(guò)渡戶(hù)人為調節收入。調查的788戶(hù)企業(yè)中有近一半的企業(yè)存在這類(lèi)問(wèn)題，由此造成2002年底和2003年9月底分別少征稅款106億元和102億元。如唐山市國稅局2002年11月以來(lái)，在企業(yè)完全具備納稅能力的情況下，違規批準13家鋼鐵企業(yè)延期納稅10.63億元，用于扶持地方鋼鐵企業(yè)擴大生產(chǎn)規模。
2.有些稅務(wù)機關(guān)征管不力，造成稅收流失。有些稅務(wù)機關(guān)對企業(yè)納稅申報審核不嚴，擅自擴大優(yōu)惠政策執行范圍，違規批準減免稅，導致稅收流失27.6億元，涉及企業(yè)169戶(hù)，占調查企業(yè)戶(hù)數的21%。審計還發(fā)現，個(gè)別稅務(wù)機關(guān)嚴重失職瀆職，造成國家稅款大量流失。如河南省許昌市地稅部門(mén)對貨運專(zhuān)用發(fā)票管理失控，向無(wú)貨物運輸業(yè)務(wù)的企業(yè)無(wú)限量發(fā)售專(zhuān)用發(fā)票，致使這些企業(yè)以收取手續費為目的，大量違規代開(kāi)、虛開(kāi)貨運發(fā)票，受票企業(yè)用虛假的貨運發(fā)票抵扣增值稅，侵蝕國家稅款。審計抽查6戶(hù)企業(yè)，2001至2002年共代開(kāi)、虛開(kāi)貨運發(fā)票1萬(wàn)多本，金額19.17億元，從中收取手續費513萬(wàn)元。若這些發(fā)票全部抵扣，將造成1億多元的增值稅流失。此案經(jīng)審計發(fā)現后，河南省政府和國家有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步組織查處，已移送涉嫌犯罪案件62起，抓獲犯罪嫌疑人39人，追繳入庫稅款8 687萬(wàn)元。當地稅務(wù)機關(guān)73名責任人受到處分，2人被移送司法機關(guān)處理。
3.有些稅收政策存在漏洞。如現行民政福利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策雖然在鼓勵殘疾人就業(yè)方面發(fā)揮了一定作用，但國家付出的代價(jià)過(guò)高，殘疾人得到的實(shí)惠較少。審計調查的10個(gè)地(市)共有民政福利企業(yè)6438戶(hù)，2002年1月至2003年9月，享受稅收返還和減免103.49億元，而同期這些企業(yè)支付給殘疾人的工資福利只有12.3億元，僅占退免稅總額的11.89%，大部分減免稅成為企業(yè)的自有資金或被有關(guān)部門(mén)集中使用，違背了制定這項政策的初衷。而且由于福利企業(yè)監管難度較大，在實(shí)際執行中，部分企業(yè)弄虛作假，采取虛報、掛名等手法人為提高殘疾人員的比例，騙取稅收優(yōu)惠。
(五)專(zhuān)項資金管理使用中存在的主要問(wèn)題
2003年，圍繞“三農”、教育、安全生產(chǎn)等社會(huì )關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)，審計署組織對國土出讓金、扶貧資金、基礎教育經(jīng)費、社保資金、救災資金、“大學(xué)城”開(kāi)發(fā)建設情況以及武警消防系統財務(wù)收支進(jìn)行了審計和調查，發(fā)現并糾正了一些侵害群眾切身利益的突出問(wèn)題。
1.審計和調查10城市國有土地出讓金管理使用情況，發(fā)現的主要問(wèn)題是：一些地方非法買(mǎi)賣(mài)土地、亂占耕地的問(wèn)題比較嚴重；征地補償政策落實(shí)不到位，侵害農民利益。武漢市洪山區927畝集體山林地，先后4次被非法買(mǎi)賣(mài)，有關(guān)單位和個(gè)人從中牟利4 000多萬(wàn)元。在對國家食品藥品監督管理局預算執行審計中發(fā)現，2003年12月，該局機關(guān)服務(wù)中心與兩個(gè)公司簽訂協(xié)議，擅自將國家無(wú)償劃撥給該局位于北京昌平區的216畝土地，以8 500萬(wàn)元的價(jià)格轉讓給這兩個(gè)公司，用于經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)。上述土地轉讓未報有關(guān)部門(mén)批準，也未辦理任何合法轉讓手續，違反了土地管理法和國務(wù)院關(guān)于整頓土地市場(chǎng)秩序的規定。審計以后，該局高度重視，正在研究糾正。
現行征地補償標準明顯偏低，實(shí)際補償中又往往執行不到位。個(gè)別不法分子甚至大肆詐騙征地補償款，嚴重損害農民利益。2001年4月，私營(yíng)企業(yè)華海公司在得知武漢市政府準備征用江漢區后湖鄉兩個(gè)村805畝土地的情況下，通過(guò)該鄉有關(guān)領(lǐng)導引薦，未經(jīng)任何審批手續，分別與兩村簽訂了對上述土地聯(lián)合進(jìn)行開(kāi)發(fā)的合同，“特別”規定，如遇國家征用該地，華海公司保證對兩村每畝地的補償不低于10.8萬(wàn)元和12.5萬(wàn)元，若國家征地補償高于上述價(jià)格，則超出部分的80%或全部歸華海公司所有。同年8月，武漢市以每畝14.8萬(wàn)元和14.7萬(wàn)元的價(jià)格征用上述土地，華海公司從中攫取差額1 801萬(wàn)元。華海公司在得到最后一筆資金兩天后，即向工商部門(mén)申請注銷(xiāo)。目前，該私營(yíng)企業(yè)主在逃。
此外，我署還對南京、杭州、珠海、廊坊4個(gè)城市的“大學(xué)城”開(kāi)發(fā)建設情況進(jìn)行了審計調查，初步發(fā)現的問(wèn)題：一是違規審批和非法圈占土地問(wèn)題突出。如2001至2002年，東方大學(xué)城開(kāi)發(fā)有限公司以建設大學(xué)城配套設施等名義，與廊坊市和北京市通州區的5個(gè)村委會(huì )非法簽訂協(xié)議，大量租用農民集體土地，并將其中的6007畝(含耕地5728畝)用于建設5個(gè)標準高爾夫球場(chǎng)。二是“大學(xué)城”建設貸款規模過(guò)大，存在償貸風(fēng)險。如南京市仙林、江寧和浦口新校區的12所高校建設項目，目前銀行貸款為27.28億元，占實(shí)際到位資金的71%。這些學(xué)校還本付息主要靠學(xué)雜費收入，按目前收費情況測算，今后每年還本付息額將超過(guò)學(xué)雜費收入的40%，個(gè)別甚至達到80%。
2.審計21個(gè)省(區、市)592個(gè)國家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣的扶貧資金，發(fā)現財政扶貧資金被擠占挪用問(wèn)題比較突出，其中用于平衡預算等4.28億元，用于買(mǎi)車(chē)和彌補行政經(jīng)費等1.5億元；扶貧貼息貸款投向不合理，主要投向了交通、工業(yè)、電力、通訊等基礎性和競爭性行業(yè)，而用于扶持農戶(hù)的小額貸款卻逐年萎縮，不利于發(fā)揮扶貧資金的作用。如重慶市2002年9億多元扶貧貼息貸款中，小額貸款280萬(wàn)元，僅占千分之三。吉林省安圖縣農業(yè)銀行2000年發(fā)放小額貸款769萬(wàn)元，2001年下降到128萬(wàn)元，2002年再降至45萬(wàn)元。有些農民因申請不到扶貧貼息貸款，只得以約6%的年利率向信用社貸款，增加了農民負擔。
3.審計調查17個(gè)省(區、市)50個(gè)縣的基礎教育經(jīng)費，發(fā)現的突出問(wèn)題是：基礎教育負債嚴重，增長(cháng)過(guò)快，已成為縣鄉政府和學(xué)校的沉重負擔；中小學(xué)亂收費問(wèn)題尚未得到根本遏制；少數地方挪用揮霍教育經(jīng)費問(wèn)題比較嚴重。
50個(gè)縣2001年底基礎教育負債為23.84億元，2002年底上升為31億元，增長(cháng)30%；到2003年6月底，僅半年時(shí)間又增長(cháng)了25.7%，達38.98億元。負債增長(cháng)速度大大高于同期教育經(jīng)費投入增長(cháng)速度，負債總額相當于這些地方一年財政收入的80%，最高的四川省小金縣負債達到地方財政收入的6倍多。同時(shí)教育負債面也很廣，有些縣80%以上的中小學(xué)都有負債，寧夏中寧縣中小學(xué)負債面達96%。形成負債的主要原因是，目前基礎教育實(shí)行以縣為主的財政投入體制，而縣級財政普遍困難，對基礎教育投入不足；一些地方和學(xué)校過(guò)分追求超前發(fā)展和不適當的達標升級，目前的負債中有72.5%是因新建校舍和“普九”達標形成的。調查發(fā)現，負債形式主要是銀行貸款、施工隊墊款以及向教師和社會(huì )借款等，其中拖欠施工隊墊款較為普遍。據對28個(gè)縣的不完全統計，截止2003年6月底，拖欠施工隊墊款達12.1億元，約占負債額的50%。一些學(xué)校經(jīng)常被債主強行封門(mén)逼債、官司纏身，影響正常的教學(xué)秩序。
50個(gè)縣基礎教育收費規模仍呈增長(cháng)趨勢。2002年收費總額23.2億元，比上年增長(cháng)7.8%，生均負擔469元，增長(cháng)4.68%。亂收費問(wèn)題仍然存在，50個(gè)縣中有45個(gè)縣存在此問(wèn)題，2001年以來(lái)共違規收費4.13億元，其中地方政府及有關(guān)部門(mén)違規出臺政策收費2.46億元，中小學(xué)自行違規收費1.67億元。江蘇省溧水縣10所中小學(xué)違規收費達3 049萬(wàn)元，占同期全部收費的39%。
一些縣的教育及財政部門(mén)“吃”教育問(wèn)題十分嚴重。如2002年以來(lái)，廣東省化州市教育局及各鎮教辦挪用學(xué)雜費等2 561萬(wàn)元，主要用于建辦公樓和辦公、招待費開(kāi)支；市財政局挪用400萬(wàn)元平衡預算。1999年以來(lái)，該市教育局還將中小學(xué)生訂閱圖書(shū)資料回扣款等1 356萬(wàn)元，用于私分和吃喝，其中私分1 103萬(wàn)元，招待費等支出253萬(wàn)元。吳川市地處粵西地區，財政十分困難，但該市教育主管部門(mén)在2002至2003年6月的一年半時(shí)間里，“吃”“分”教育經(jīng)費600多萬(wàn)元，其中市教育局吃喝209萬(wàn)元，人均近3萬(wàn)元，是同期在職教師人均工資的近1.5倍；17個(gè)鎮教辦吃喝和發(fā)放補貼402萬(wàn)元，人均2.9萬(wàn)元。
4.審計13個(gè)省(區、市)基本養老保險基金和8個(gè)省(區、市)城鎮職工基本醫療保險基金，發(fā)現的突出問(wèn)題是參保率不高。截止2002年底，河北、河南等8省基本醫療保險參保率只有58.5%，還有50個(gè)縣尚未啟動(dòng)基本醫療保險制度。四川省江油市基本養老保險企業(yè)參保率只有22.6%，廣東省增城市雖達到63.5%，但已參保企業(yè)中有近一半從業(yè)人員未參保，個(gè)體工商戶(hù)參保情況更不容樂(lè )觀(guān)，兩市的參保率分別僅為5.8%和24.6%。
5.審計19個(gè)省(區、市)武警消防系統財政財務(wù)收支，發(fā)現各地消防基礎設施建設滯后，器材裝備嚴重不足，消防的安全防御和應急能力較弱，給社會(huì )生產(chǎn)和人民生命財產(chǎn)安全帶來(lái)隱患。一是消防站數量不達標。湖北、四川等11個(gè)省應建消防站2479個(gè)，實(shí)有1267個(gè)，僅占應建數的51%。二是消防配套設施建設不足。甘肅、云南等5省有一半以上的市政消火栓應建未建，其中甘肅省的應建未建率達到72%。三是消防配備缺口較大。6個(gè)中西部省份消防車(chē)的配備缺額26.9%，河南省特勤車(chē)輛配備缺額高達83%。湖北、遼寧等7個(gè)省的消防救生、排煙等器材缺額65%。造成上述問(wèn)題的原因主要是，目前武警消防系統的行政經(jīng)費和消防事業(yè)費分別由中央和地方財政負擔，一些地方政府對消防建設重視不夠，投入不足，有些地方的財政預算甚至沒(méi)有安排消防事業(yè)費。
6.審計淮河流域安徽、河南、江蘇14個(gè)災區縣的救災資金，發(fā)現一些地方虛報套取、甚至挪用私分的問(wèn)題比較嚴重。有9個(gè)縣采取重報、多報移民遷建戶(hù)數等手法，套取災區群眾建房補助資金1.36億元，占9縣遷建補償資金總額的19%。安徽省霍邱縣降低上級補助標準，克扣1804戶(hù)災區群眾的建房資金360萬(wàn)元。阜南縣3個(gè)鄉鎮的17名干部弄虛作假，騙取并私分國家蓄滯洪區運用補償資金20萬(wàn)元，嚴重侵害農民利益。
審計去年云南大姚地震救災資金管理使用情況發(fā)現，救災資金下?lián)苓M(jìn)度緩慢，截止2004年3月，中央財政下?lián)艿?.2億元特大自然災害救濟補助費，仍有5 174萬(wàn)元滯留在縣級財政，占43%；9個(gè)地震災區縣中有7個(gè)存在上報災情不實(shí)的問(wèn)題，共套取救災資金868萬(wàn)元；有關(guān)部門(mén)擠占挪用救災資金4 111萬(wàn)元，主要用于平衡預算、興建樓堂館所及招待費開(kāi)支等。云南省抗震救災指揮部還批準動(dòng)用救災資金4 847萬(wàn)元，建造兩個(gè)高標準的移民安置點(diǎn)，計劃搬遷495戶(hù)，戶(hù)均補助近10萬(wàn)元，是其他同類(lèi)災區群眾戶(hù)均補助的20倍。少數基層干部以權謀私，借機為自己和親友牟取高標準住房。抽查一個(gè)安置點(diǎn)的40戶(hù)計劃搬遷戶(hù)，發(fā)現有20戶(hù)不符合搬遷條件。
(六)財政資金投資效益方面存在的主要問(wèn)題
審計和調查部分城市基礎設施、公路、水利等項目，發(fā)現投資效益不高的問(wèn)題非常突出，主要表現在：
1.部分項目未按期建成投產(chǎn)。抽查的28個(gè)省(區、市)利用國債建設的526個(gè)城市基礎設施項目，有136個(gè)未按期建成，占25%。工期延誤的主要原因是，項目前期準備不充分，地方配套資金不落實(shí)以及項目建設管理不善等。概算投資1.4億元的廣西北海白水塘垃圾處理項目，計劃于2000年底建成投產(chǎn)，由于選定的代理商沒(méi)有進(jìn)口設備代理資格以及進(jìn)口合同多處違背國際慣例等，導致已付款的關(guān)鍵設備供貨中斷，工程拖延至今仍未完工。
2.部分已建成項目運營(yíng)效果差。抽查已建成的320個(gè)城市基礎設施項目，有32個(gè)沒(méi)有投入運營(yíng)，18個(gè)長(cháng)期處于試運營(yíng)或開(kāi)開(kāi)停停的狀態(tài)，69個(gè)運營(yíng)水平未達到設計能力。投資22.79億元的國家重點(diǎn)建設項目河南省煤氣化工程，從立項到2001年竣工投產(chǎn)歷時(shí)16年，期間燃氣市場(chǎng)供求發(fā)生重大變化，但項目決策者和建設單位仍堅持按原定規劃進(jìn)行建設，致使項目建成后只能按設計供氣能力的一半運行，經(jīng)營(yíng)陷入嚴重困境，僅2002年度就虧損2億多元。
3.有的工程質(zhì)量存在重大隱患。審計長(cháng)江堤防隱蔽工程建設情況發(fā)現，部分施工單位買(mǎi)通建設和監理單位，采取各種手段弄虛作假，偷工減料，水下護岸拋石少拋多計，水上護坡塊石以薄充厚，工程質(zhì)量令人擔憂(yōu)。抽查5個(gè)標段發(fā)現，虛報水下拋石量16.54萬(wàn)立方米，占監理確認拋石量的20.4%，由此多結工程款1 000多萬(wàn)元，目前部分堤段的枯水平臺已經(jīng)崩塌；抽查11個(gè)重點(diǎn)險段發(fā)現，水上塊石護坡工程不合格的標段達50%以上。在該工程建設管理中，有關(guān)責任人以權謀私、大肆受賄。此案上報國務(wù)院后，有關(guān)部門(mén)立案查處，目前已逮捕21人。
4.擠占挪用建設資金及損失浪費問(wèn)題嚴重。湖北省黃岡市政府及有關(guān)部門(mén)弄虛作假，挪用明珠大道項目國債資金1 167萬(wàn)元，侵占安居工程用地110畝，興建“形象工程”——東方廣場(chǎng)，挪用資金占該項目國債資金總額的19.45%，嚴重影響明珠大道的建設。合肥市北郊生活垃圾處理項目采用國際先進(jìn)的焚燒、堆肥和衛生填埋相結合的處理工藝，由于堆肥工藝對垃圾分類(lèi)收集程度要求高，目前國內不具備這個(gè)條件，引進(jìn)設備試運行4個(gè)月即被棄用，垃圾處理改為單一填埋方式，填埋庫容迅速飽和，致使投資1.05億元、設計使用25年的垃圾處理場(chǎng)僅運行了4年就被迫關(guān)閉，不得不另行選址建設。
(七)金融機構資產(chǎn)負債損益中存在的主要問(wèn)題
1.審計工商銀行總行及21個(gè)分行的資產(chǎn)負債損益情況，查出的主要問(wèn)題是：違規發(fā)放貸款，違規辦理票據承兌和貼現。同時(shí)發(fā)現各類(lèi)案件線(xiàn)索30起，涉案金額69億元。
一是信貸業(yè)務(wù)中出現了一些新的風(fēng)險點(diǎn)。主要表現在個(gè)人消費貸款上。一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、汽車(chē)經(jīng)銷(xiāo)商和個(gè)人采取弄虛作假的手法騙取住房和汽車(chē)等個(gè)人消費貸款，有的甚至內外勾結，合謀騙取銀行資金。如工行上海外高橋保稅區支行向“姚康達”一人就發(fā)放個(gè)人住房貸款7 141萬(wàn)元，這些資金被用于購買(mǎi)128套住房，炒作房地產(chǎn)。審計抽查工行北京翠微路支行辦理的7.91億元汽車(chē)消費貸款發(fā)現，4家汽車(chē)經(jīng)銷(xiāo)商用虛假資料騙貸達9 650萬(wàn)元，占12%。
二是票據市場(chǎng)管理混亂。這次審計共發(fā)現工商銀行違規辦理匯票承兌和貼現101億元。在一些地方，無(wú)真實(shí)貿易背景的票據充斥市場(chǎng)，甚至出現以提供虛假貿易合同、增值稅發(fā)票為主要“服務(wù)”內容的公司，專(zhuān)門(mén)對無(wú)真實(shí)貿易背景的銀行承兌匯票進(jìn)行“包裝”，幫助套取銀行資金，從中非法牟利。如洛陽(yáng)芬萊商貿有限公司與銀行工作人員內外勾結，2002年僅為大連實(shí)德塑料工業(yè)公司及其關(guān)聯(lián)企業(yè)就“包裝”銀行承兌匯票4.92億元。2001年以來(lái)，該公司通過(guò)此類(lèi)“業(yè)務(wù)”共收取好處費216萬(wàn)元。
三是民營(yíng)關(guān)聯(lián)企業(yè)騙貸問(wèn)題突出。審計發(fā)現，不少民營(yíng)企業(yè)采取關(guān)聯(lián)公司相互擔保等方式，從商業(yè)銀行套取巨額貸款，造成信貸資金嚴重損失。如廣東省佛山市民營(yíng)企業(yè)主馮某利用其控制的13家關(guān)聯(lián)企業(yè)，編造虛假財務(wù)報表，與銀行內部人員串通，累計從工行南海支行取得貸款74.21億元，至審計時(shí)尚有余額19.29億元。這些貸款有許多沒(méi)有用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而是大量轉入個(gè)人儲蓄賬戶(hù)或直接提取現金，有些甚至通過(guò)非法渠道匯出境外。經(jīng)初步核查，銀行貸款損失已超過(guò)10億元。審計發(fā)現后，監察部等正在組織力量深入查處。
2.審計原中國人壽保險公司資產(chǎn)負債損益情況，發(fā)現的主要問(wèn)題：一是擅自改變保險費率、超額退保、非法代理保險業(yè)務(wù)等不正當競爭問(wèn)題金額23.74億元。二是將保險資金違規出借、投資和興建辦公樓等24.82億元。審計還發(fā)現各類(lèi)案件線(xiàn)索28起，涉案金額4.89億元。這些問(wèn)題發(fā)生在中國人壽保險公司改制前。審計結束后，人壽保險公司非常重視，隨即開(kāi)展全面整改，問(wèn)題正在逐步得到糾正。
3.對交通銀行錦州分行進(jìn)行專(zhuān)項審計調查，發(fā)現2000至2002年，錦州分行與錦州市中級法院、古塔區和凌河區法院聯(lián)手作假，用偽造的法律文書(shū)上報交通銀行總行核銷(xiāo)175戶(hù)企業(yè)的“不良”貸款2.21億元。在上述聯(lián)手作假過(guò)程中，法院不執行相關(guān)法律程序，直接向錦州分行提供假案號，由該行風(fēng)險處起草、打印本應由法院辦理的法律文書(shū)，共盜用案號236個(gè)，編造假案號110個(gè)。實(shí)際上，這些被核銷(xiāo)貸款的企業(yè)根本不知情，有的還在繼續歸還貸款，歸還的貸款本金及抵押資產(chǎn)的變現收入，被該行全部存入“小金庫”。同時(shí)，法院從上述虛假訴訟中收取“訴訟費”，其中錦州市中院和凌河區法院將收取的85.3萬(wàn)元存入私設賬戶(hù)。審計機關(guān)將此案移交有關(guān)部門(mén)查處，已有7人被審查，1人被逮捕。
(八)原國家電力公司領(lǐng)導班子任期經(jīng)濟責任審計情況
受中組部委托，審計署對原國家電力公司領(lǐng)導班子進(jìn)行了任期經(jīng)濟責任審計，審計資產(chǎn)總額10 150億元，占該公司總資產(chǎn)的70%。發(fā)現的主要問(wèn)題：
一是損益不實(shí)比較嚴重。該公司2002年決算報表反映當年利潤總額為215億元，經(jīng)審計確認應為247億元，凈增加32億元，調增15%。1998至2002年，累計少計利潤78億元。損益不實(shí)的原因，主要是少計收入、收益和多列成本。
二是決策失誤造成重大損失。抽查該公司投資、借款、擔保、大額采購和重大股權變動(dòng)項目6818個(gè)，有損失或潛在損失的項目631個(gè)，金額78.4億元，其中因個(gè)別領(lǐng)導人違反決策程序或擅自決策造成損失或潛在損失32.8億元，占42%。主要是以前年度下屬公司造成的。如1994至1996年，北京供電公司總經(jīng)理趙某在公司不具備獨立法人資格的情況下，擅自為北京威克瑞公司提供擔保，本息合計11.2億元。由于威克瑞公司瀕臨破產(chǎn)，經(jīng)法院判決，北京供電公司承擔部分賠償責任，造成損失4.57億元。
三是國有資產(chǎn)流失比較嚴重。審計發(fā)現國有資產(chǎn)流失45億元。其中，因違規處置資產(chǎn)、通過(guò)關(guān)聯(lián)交易讓利，造成國有資產(chǎn)向三產(chǎn)企業(yè)流失29.7億元，占66%；因違規對外投資、借款、擔保以及其他違法違規問(wèn)題，造成流失15.3億元。
這次審計查出該公司涉嫌個(gè)人經(jīng)濟犯罪案件線(xiàn)索12起，涉案金額10億元。如原中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì )副理事長(cháng)(副部級)林某在任華中電業(yè)管理局局長(cháng)、華中電力集團公司總經(jīng)理期間，以權謀私，其女兒、女婿等在承包電力工程、向電力單位供貨中暗箱操作，弄虛作假，非法牟利8 300萬(wàn)元。此案正在進(jìn)一步查處中，林某等35人已被逮捕。
這次中央預算執行審計結束后，審計署對查出的問(wèn)題依法進(jìn)行了處理。對違反財政財務(wù)法規的問(wèn)題，已下達審計處理決定，要求有關(guān)單位予以糾正；對制度規定不完善、管理不規范的問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)根據審計署的建議，正在建章立制，完善內部管理；對執行國家政策中存在的問(wèn)題和重要項目的審計情況，審計署及時(shí)向國務(wù)院作了報告，國務(wù)院責成有關(guān)部門(mén)研究整改；對涉嫌經(jīng)濟犯罪的案件線(xiàn)索，已按有關(guān)規定移送司法機關(guān)或紀檢監察部門(mén)立案查處。這次審計查出問(wèn)題的全面整改情況，國務(wù)院將在今年年底前向全國人大常委會(huì )作出專(zhuān)題報告。
二、加強中央預算管理的意見(jiàn)
(一)細化中央補助地方支出預算，增強資金分配的透明度
當前中央補助地方支出已占中央財政總支出的一半以上，但財政部在每年編制和報告中央財政總預算時(shí)，未將其細化到地區和項目，使資金的分配缺乏透明度，也影響地方完整、準確地編報財政預決算，不利于政府和人大加強預算管理和監督。國務(wù)院已要求財政部采取積極有效的措施，進(jìn)一步清理整合專(zhuān)項轉移支付項目，控制專(zhuān)項轉移支付規模，提高一般性轉移支付的比重；要細化中央補助地方支出預算，編制分地區、分項目的詳細預算，增強資金分配的透明度。地方各級財政應將上級補助收入及其分配使用情況，完整地編入本級預決算，接受同級政府和人大的監督。
(二)完善政府投資管理和審批體制，提高資金使用效益
近年來(lái)，政府基礎設施投資規模不斷擴大，但在項目規劃、決策、審批和管理中仍存在一些不容忽視的問(wèn)題。國務(wù)院要求國家發(fā)改委等部門(mén)進(jìn)一步研究完善政府投資的決策機制，合理劃分中央與地方的投資事權，提高項目規劃和決策的科學(xué)化水平；協(xié)調各職能部門(mén)合理安排投資計劃，更好地履行宏觀(guān)管理與調控職責；逐步建立健全政府投資項目績(jì)效評估制度以及建設責任追究辦法，加強對項目建設的監督檢查，促進(jìn)提高財政資金的投資效果。
(三)改進(jìn)稅收管理機制，堅持依法治稅
目前，各級稅務(wù)機關(guān)仍采取“基數加增長(cháng)”的模式確定稅收計劃，計劃與實(shí)際往往存在較大出入，且將計劃完成情況作為考核和獎勵稅務(wù)機關(guān)的重要依據。這種計劃管理和考核機制，導致一些稅務(wù)機關(guān)根據計劃完成情況，人為調節進(jìn)度，嚴重影響稅收收入的及時(shí)完整。從對788戶(hù)企業(yè)稅收征管情況的審計調查看，少征稅款的80%左右是由稅務(wù)機關(guān)人為調節造成的。國家稅務(wù)總局將在認真調查研究的基礎上，完善現行的稅收管理機制，推行稅收征管綜合質(zhì)量考核，引導各級稅務(wù)機關(guān)嚴格依法治稅，杜絕人為調節稅收進(jìn)度現象的發(fā)生。
(四)強化國有商業(yè)銀行內部控制，防范和化解金融風(fēng)險
從近幾年審計情況看，國有商業(yè)銀行重大違法違規問(wèn)題和經(jīng)濟案件時(shí)有發(fā)生，而且呈現出新發(fā)案件多、涉案人員層次高、涉案金額大的特點(diǎn)。究其原因，與銀行的一些分支機構依法經(jīng)營(yíng)意識不強，內部控制機制不完善，特別是對一些分支行的“一把手”管理監督不力有很大關(guān)系。國有商業(yè)銀行要結合深化金融改革，堅持依法經(jīng)營(yíng)，正確處理市場(chǎng)開(kāi)拓與風(fēng)險控制的關(guān)系，防止發(fā)生新的風(fēng)險；商業(yè)銀行及其內部各分支機構之間要建立行之有效的信息溝通機制，加大對企業(yè)跨地區、跨行辦理貸款的監控力度，切實(shí)防范重大騙貸等案件的發(fā)生；要加強內部控制制度建設，狠抓對各級機構“一把手”的教育和監督，建立嚴格的領(lǐng)導責任追究制度，切實(shí)防止權力失控。
(來(lái)源：國家審計署)
