所謂“靠山吃山，靠海吃�！�，對于祖祖輩輩住在海邊的浙江省溫州市洞頭縣小三盤(pán)村的養殖戶(hù)來(lái)說(shuō)，岙口淺海灘涂是他們世代賴(lài)以生存的“口糧涂”。然而，這片面積達4260畝的淺海灘涂，正在被大規模的圍海造地工程吞噬。
淺海灘涂使用權到底歸誰(shuí)
洞頭縣是全國12個(gè)海島縣之一，海洋捕撈、海水養殖、灘涂水產(chǎn)采集是該縣的主要支柱產(chǎn)業(yè)。1984年，洞頭縣政府按照省政府文件給縣里的村集體發(fā)給《淺海灘涂使用權證》，并稱(chēng)使用權長(cháng)期不變，受?chē)曳杀Ｗo。
然而，到了2002年，縣政府卻又發(fā)出通知，要求全縣范圍內廢止淺海灘涂使用權證，在北岙鎮筑起一條全長(cháng)2508米的堤壩，將堤壩與其內側海岸線(xiàn)形成的大片海域劃為墾區，并要求在墾區范圍內的養殖戶(hù)停止作業(yè)。隨后，縣政府將這一區域的使用權確定給洞頭縣“北岙后圍墾建設開(kāi)發(fā)公司”，用于開(kāi)發(fā)建設旅游休閑地。
養殖戶(hù)們傻眼了，他們賴(lài)以生存的“口糧涂”沒(méi)了。
縣里是否有權收回灘涂使用權呢？9月21日，記者采訪(fǎng)了縣農村水利局局長(cháng)莊崢嶸。莊局長(cháng)說(shuō)：“縣里作出這一決定依據的是2002年1月1日起實(shí)行的《海域使用管理法》，其中規定養殖用海最高年限為15年。1984年確立的使用權長(cháng)期不變的規定已經(jīng)不能適用�？h政府此舉是符合法律規定的�！�
但養殖戶(hù)認為，海域使用的年限規定與“使用權長(cháng)期不變”并不矛盾。使用年限是一種方式，使用長(cháng)期不變是一種體制，就像農村聯(lián)產(chǎn)承包土地一樣，政府可以按照海域法的規定，分年限將該海域確定給各村作養殖用。此外，作為縣一級政府，無(wú)權廢除上級政府文件確權的淺海灘涂使用權證。
那么，洞頭縣的灘涂所有權和使用權到底歸誰(shuí)？我國《憲法》第九條中規定：灘涂屬全民所有，除法律規定屬集體所有的除外。村民們據此認為，洞頭縣的灘涂根據1984年的文件規定，應屬集體所有。而且，根據我國《土地管理法》，開(kāi)發(fā)未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)……可以確定給開(kāi)發(fā)單位或者個(gè)人長(cháng)期使用。
此外，由于洞頭縣許多灘涂是天然的海產(chǎn)品苗種養殖基地，村民們世代靠此灘涂為生。按照《漁業(yè)法》第34條規定，重要的苗種基地和養殖場(chǎng)所不得圍墾。村民們認為，按照此規定，擁有豐富海產(chǎn)品資源的灘涂也不應被圍墾。
收回灘涂使用權是出于“公共利益需要”？
按照《海域使用管理法》規定，除根據“公共利益或者國家安全利益需要收回海域使用權的外，原批準用海的人民政府應當批準續期�！贝迕駛儾徽J為縣政府的圍海造地工程屬于“公共利益或國家安全的需要”。
而且，按照《海域使用管理法》的規定，填海50公頃以上的項目用海應由國務(wù)院審批。但“北岙后二期圍墾工程”總面積為284公頃，卻是由浙江省農墾局審批的。這是何故？村民們說(shuō)，這是縣里在報批時(shí)使用了弄虛作假的方式。
記者在村民們取得的圍墾復印件上看到，圍墾面積為2.84公頃，整整縮小了100倍�！氨贬蠖趪鷫üこ獭苯ㄔO指揮部在一份正式公告上的說(shuō)明是：“圍墾許可證原件中的圍墾面積284公頃中的2與84之間證件上恰巧有一黃斑點(diǎn)，填表人書(shū)寫(xiě)時(shí)避開(kāi)了黃斑點(diǎn)，復印后出現模糊的類(lèi)似小數點(diǎn)現象�！�
但小三盤(pán)村的漁民們不這樣認為。他們說(shuō)，縣政府明知284公頃的圍墾是要上報國務(wù)院審批的，而縣政府有關(guān)部門(mén)為了得到審批，不惜弄虛作假。
村民們認為，縣里圍海造地采用了欺上瞞下的做法。目前縣政府方面持有的《圍墾許可證》上寫(xiě)明，圍墾開(kāi)發(fā)利用的方向是“水產(chǎn)養殖”，但現在看來(lái)卻是填海造地。而且據村民講，將來(lái)這一帶將是高檔別墅區，離“水產(chǎn)養殖”相去甚遠。
對此，莊崢嶸解釋說(shuō)，圍墾的灘涂將來(lái)會(huì )作為新經(jīng)濟發(fā)展中心，在各方面配套設施沒(méi)有到位之前，可暫時(shí)進(jìn)行水產(chǎn)養殖基地。莊還表示，灘涂圍墾其實(shí)并未斷了村民們的生計，相反會(huì )增加他們的創(chuàng )收機會(huì )�！按迕駛冊瓉�(lái)是自由采集，我們將來(lái)要發(fā)展淺海養殖，搞規�；a(chǎn)，收益會(huì )大幅度度提高�！�
村民們則稱(chēng)，洞頭縣許多灘涂都是天然的苗種養殖基地，有些海產(chǎn)品只適合在灘涂生長(cháng)，而且是純天然、零成本的，搞人工種植要用大量的肥料，不僅成本較高，而且還會(huì )造成污染。村民們還說(shuō)，以“水產(chǎn)養殖”的名義獲得圍墾許可，實(shí)際上是欺上瞞下、兩邊獲利。因為如果圍墾用途是“水產(chǎn)養殖”，省里會(huì )給部分補貼，而如果圍墾的是“建設用地”，縣里須向國庫交大量的錢(qián)。
漁業(yè)經(jīng)濟和海洋經(jīng)濟相矛盾？
洞頭縣宣傳部長(cháng)陳志華說(shuō)，這些年，縣里花大力氣進(jìn)行填海造地的城市化建設，受益的目標人群還是老百姓。他說(shuō)，這兩年縣里的發(fā)展可用“蒼海變桑田，天塹變通途”來(lái)形容。
“村民們目光比較短淺，其實(shí)洞頭縣整體發(fā)展了，招商引資的機會(huì )也多了，旅游經(jīng)濟開(kāi)發(fā)起來(lái)，村民們就業(yè)崗位自然會(huì )多起來(lái)，到時(shí)候發(fā)展成果還是由村民們共享的�！鼻f崢嶸說(shuō)。
據了解，洞頭縣的灘涂是當地漁民幾代人開(kāi)發(fā)利用的海產(chǎn)品養殖基地，年產(chǎn)值可達824.5萬(wàn)元。這些灘涂圍墾之后，以每畝9萬(wàn)元的高價(jià)賣(mài)給一開(kāi)發(fā)商，但村民們得到的補償卻只有平均每畝350元的“工具補償”，即針對養殖戶(hù)們在灘涂上投入的捕撈工具，只相當于土地的“青苗補償費”。
對“高價(jià)賣(mài)地”的說(shuō)法，莊崢嶸解釋說(shuō)，村民們只看到商品房地帶賣(mài)了高價(jià)，實(shí)際上，新城建設還需很多配套的公益設施，這些資金都需從土地出讓金中來(lái)，最后惠及的還是老百姓。
法院判決難保漁民利益？
由于無(wú)法達成一致意見(jiàn)，2004年3月，洞頭縣北岙鎮小三盤(pán)村168戶(hù)漁民向溫州中院起訴，要求糾正縣政府的違法行為。溫州中院于2005年12月13日作出一審判決，維持洞頭縣政府《通知》，倪團等159人不服，向省高院提出上訴。2006年12月28日，浙江省高級人民法院作出終審判決，認定洞頭縣政府的圍墾開(kāi)發(fā)行為“純粹涉及商業(yè)利益”，洞頭縣政府發(fā)的《關(guān)于在全縣范圍內廢止淺海灘涂使用權證的通知》違法。
然而，法院判決并未給漁民們帶來(lái)實(shí)效。雖然省高院已確認洞頭縣政府的行政行為違法，但由于該工程已實(shí)際施行，施工項目也得到了主管部門(mén)的合法批準，因此不宜再判決撤銷(xiāo)該行政行為，而由縣政府對農民采取相應的補救措施。隨后，部分上訴人與縣政府達成和解協(xié)議，撤回了上訴。
但洞頭縣大部分漁民對此結果并不滿(mǎn)意。他們認為，如果非開(kāi)發(fā)不可，必須經(jīng)過(guò)國務(wù)院審批后按照一號文件“改進(jìn)土地分配辦法”�！皾O民的生活來(lái)源被切斷，一次性補償總有一天吃完，因此我們希望參與分配，細水長(cháng)流，生活才有保障”。本報溫州9月21日電
(作者：王俊秀)
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