一項被稱(chēng)為審計機關(guān)“自我革命”的改革，讓湖南省的審計質(zhì)量有了大大的提高。
湖南省審計廳法制(審理)處處長(cháng)段培安打了個(gè)形象的比喻：“我們把審計項目當成一個(gè)產(chǎn)品，原來(lái)工人(審計小組)生產(chǎn)完產(chǎn)品后，檢測員(法制處)只是在程序上檢測一下，至于工人接不接受檢測意見(jiàn)，產(chǎn)品是否出廠(chǎng)，我們都管不著(zhù)�？涩F在不同了，我們只要發(fā)現產(chǎn)品有問(wèn)題，就有權決定不讓產(chǎn)品出廠(chǎng)并退回車(chē)間，直到合格為止，不合格產(chǎn)品就流失不出去了�！�
這一做法被歸納為審計“四分離”。
湖南省審計廳綜合計劃處處長(cháng)徐小和說(shuō)，所謂“四分離”，就是將審計機關(guān)內部與審計業(yè)務(wù)密切相關(guān)的職責和權限劃分為4部分，并將審計機關(guān)的內部機構設置對應劃分成計劃、審計、審理、執行4類(lèi)，形成4部門(mén)各司其職、相互監督、密切協(xié)作的審計業(yè)務(wù)運作機制和管理模式。
4個(gè)月前，在湖南省十屆人大常委會(huì )第二十八次會(huì )議上，一批廳、局、委及相關(guān)單位的12筆“糊涂賬”被擺上桌面。
4個(gè)月后，在湖南省十屆人大常委會(huì )第三十次會(huì )議第一次全體會(huì )議上，湖南省審計廳廳長(cháng)唐會(huì )忠透露，12筆“糊涂賬”全部算清，而被審計單位能如此主動(dòng)積極開(kāi)展整改工作，與審計“四分離”的推行是分不開(kāi)的。
有關(guān)人士稱(chēng)，“四分離”不僅可以最大限度地避免決策失誤，還可以將舊體制下難以被領(lǐng)導和其他部門(mén)察覺(jué)的謀私環(huán)節堵上。
湖南省審計廳緣何敢于自我革命？“四分離”制度又有著(zhù)怎樣的魅力？帶著(zhù)這些問(wèn)題，記者進(jìn)行了一番探尋。
“一竿子插到底”
舊模式弊端重重催生變革
審計機關(guān)每年都會(huì )審計出這樣那樣一些問(wèn)題，如有些單位轉移挪用或擠占財政資金、虛報多領(lǐng)預算資金、私設賬外賬和“小金庫”、亂收費等等，然而問(wèn)題審計出來(lái)后卻往往陷入屢審屢犯、屢犯屢審的尷尬局面。原因何在？
唐會(huì )忠，一個(gè)有著(zhù)二十多年審計經(jīng)驗的學(xué)者型審計廳長(cháng)，審計“四分離”體制改革的首創(chuàng )者。
“我覺(jué)得這與審計業(yè)務(wù)的操作模式有一定關(guān)系�！碧茣�(huì )忠說(shuō)。
據了解，長(cháng)期以來(lái)，我國審計機關(guān)的內部業(yè)務(wù)機構是按照審計內容的類(lèi)型劃分的，分為財政、金融、行政事業(yè)、農業(yè)、經(jīng)貿、外資、投資等業(yè)務(wù)部門(mén)，后來(lái)增加了經(jīng)濟責任審計部門(mén)。對一個(gè)項目的審計，審計機關(guān)的基本做法是，從制定計劃、開(kāi)展審前調查、制定審計方案、現場(chǎng)審計、編寫(xiě)審計報告、進(jìn)行審計定性、提出審計處理處罰建議一直到審計執行，都是由同一個(gè)審計業(yè)務(wù)部門(mén)“一竿子插到底”。
審計小組的權力很大，可以自己提出審計項目、作出處理意見(jiàn)，并自己執行，與被審計單位打交道多了，難免會(huì )出現一些審計時(shí)就輕避重、執行時(shí)不了了之的現象。
“一次生、二次熟、三次四次是朋友、五次六次下不了手！”說(shuō)起原有審計業(yè)務(wù)管理模式的弊端，湖南省審計廳金融社保審計處處長(cháng)李作堯深有感觸。
唐會(huì )忠直言，“集權式”審計業(yè)務(wù)管理模式難以把好審計質(zhì)量關(guān)，難以確保審計執法的客觀(guān)公正性，難以形成重大的審計成果，也難以將審計意見(jiàn)處理到位。這是湖南審計機關(guān)下決心進(jìn)行內部職能調整的主要原因。
改革的決心堅定但步伐謹慎。
“我們先在部分市(縣)審計機關(guān)進(jìn)行了試點(diǎn)，市(縣)審計機關(guān)畢竟‘攤子’小，工作量也小，深淺難易都容易控制�！碧茣�(huì )忠說(shuō)。
2003年12月，湖南省審計廳選取了中方縣審計局等作為試點(diǎn)單位推行改革。中方縣審計局通過(guò)“四分離”改革，2005年度審計入庫率達到了100%，未出現一起行政復議或行政訴訟案件。
2007年的第一天，“綜合計劃處”、“審計查證處”、“法制(審理)處”、“審計執行處”四塊牌子分別掛在了湖南省審計廳的辦公室門(mén)上。一場(chǎng)全國矚目的“變審計監督為監督審計”的審計體制“四分離”改革在湖南省悄然進(jìn)行。
環(huán)環(huán)相扣大循環(huán)
提高效率保障質(zhì)量預防腐敗
“在具體操作中，4大部門(mén)各司其職，相互監督，從原來(lái)‘一竿子插到底’變成了現在環(huán)環(huán)相扣的大循環(huán)�！狈ㄖ�(審理)處處長(cháng)段培安說(shuō)。
以前，審計一個(gè)項目要花費多長(cháng)時(shí)間、需要多少經(jīng)費，全部由審計小組自己提出來(lái)。被審計單位條件好一點(diǎn)，審計小組可能會(huì )多呆幾天，條件差一點(diǎn)的，可能呆上兩三天就草草收場(chǎng)了，很難保障審計的效率和質(zhì)量。
據記者了解，在新的模式下，一個(gè)項目需要多長(cháng)時(shí)間、需要多少經(jīng)費，綜合計劃部門(mén)首先要做好預算，并規定沒(méi)有特殊情況，審計查證部門(mén)必須在規定的時(shí)間內完成，同時(shí)設置計劃任務(wù)完成進(jìn)度表，隨時(shí)可以掌握項目審計的完成情況。
據了解，今年1至10月，湖南省審計廳法制部門(mén)共發(fā)現了50多個(gè)審計報告存在問(wèn)題或瑕疵，都退回給審計查證部門(mén)重新補充材料，最多的退回了5次，使審計報告更科學(xué)、更完善，從機制上對審計質(zhì)量起了保證作用。
屢審屢犯、屢犯屢審曾是我國各級審計部門(mén)面臨的尷尬局面，審計報告處理意見(jiàn)寫(xiě)得再好，也往往落入執行難的境地，不了了之。
審計執行處的任務(wù)就是專(zhuān)門(mén)落實(shí)審計報告的處理和整改意見(jiàn)。
“以前審計報告的處理執行都由審計小組來(lái)實(shí)施，有的審計小組將審計報告寫(xiě)完，給領(lǐng)導一交就算完事了，最多把被審計單位的違規資金收繳了，至于被審計單位是否整改到位，審計小組一般是不會(huì )去管的。前不久，我們對以前的審計報告進(jìn)行了一次清查，結果發(fā)現有一個(gè)2002年的審計報告到現在都沒(méi)有執行�！睂徲媹绦刑幪庨L(cháng)謝元發(fā)告訴記者，今年審計執行處成立后，1至10月，對32個(gè)被審計單位作出的48個(gè)審計報告，審計建議執行率達到了87%、審計處理處罰決定執行率達到了82%。很多被審計單位還主動(dòng)和審計部門(mén)聯(lián)系，聽(tīng)取整改建議。
改革前，查證階段可以將問(wèn)題不上報告甚至不寫(xiě)進(jìn)底稿；處理處罰階段可以靈活掌握，甚至該處罰而不處罰；執行階段可以打折扣，甚至領(lǐng)導簽發(fā)審計決定后，業(yè)務(wù)處可以借故不完全執行�！案母锖�，這樣做不行了�！碧茣�(huì )忠說(shuō)。
“新模式的推行使審計人員的責任心加強了，還能有效地降低審計風(fēng)險、預防腐敗，保持審計隊伍的純潔性�！币延卸嗄陮徲嫿�(jīng)驗的固定資產(chǎn)投資審計處處長(cháng)符放松說(shuō)。
“要依法行政，權力必須要明確，必須要受到制衡和監督�！碧茣�(huì )忠此語(yǔ)道破了“四分離”改革的核心思想。
相關(guān)評價(jià)
蘭州商學(xué)院教授楊肅昌：“四分離”實(shí)質(zhì)是將權力制衡原則創(chuàng )造性地運用在審計機關(guān)內部監督權的具體分配和實(shí)施過(guò)程中，其結果必定會(huì )提高權力運用的透明性、適當性、程序性和有效性，扼制權力的無(wú)度擴展、濫用和“尋租”。
南京審計學(xué)院副院長(cháng)王會(huì )金：“四分離”如果有效推行下去，則有利于加強審計監督力度和審計機關(guān)的廉政建設；有利于整合審計資源，提高審計工作效率；有利于統一審計執法尺度，維護審計執法的形象和權威……
湖南大學(xué)法學(xué)院教授唐超華：“四分離”能使行政執法透明化，嚴格規范了行政執法中的自由裁量權，從而把審計監督和服務(wù)職能提升為國家治理的工具之一，為我國探索依法行政提供了良好范本。(趙文明）
相關(guān)報道
