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100多萬(wàn)元的投資轉瞬將成為泡影，53歲的鄒傳清每每想到這件事就心急如焚。
鄒的背后是湖南省衡陽(yáng)市珠暉區東陽(yáng)渡鎮太山村老龍頭組的160多個(gè)村民。自衡陽(yáng)市興修東外環(huán)路，以及武廣高速鐵路動(dòng)工以來(lái)，該村的大量土地被征用，原來(lái)的人均三分耕地銳減至一分，生活更加困難。
村民何慶宏稱(chēng)，為了謀條出路，全組90%以上的村民利用本組一塊低洼地興建了鑫隆砂場(chǎng)，占地面積30畝。160多萬(wàn)元的總投入中，大部分是村民的征地補償款。
然而，這個(gè)2007年4月開(kāi)張的鑫隆砂場(chǎng)很快便遇到了關(guān)閉的命運。
“三宗罪”與即將改變的行業(yè)
做關(guān)停決定的是衡陽(yáng)市政府的有關(guān)部門(mén)，對砂場(chǎng)等相關(guān)行業(yè)的整頓涉及衡陽(yáng)市內所有的砂石經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。政府部門(mén)的相關(guān)材料似乎表明，地方官員對衡陽(yáng)市沿河兩岸林立的砂場(chǎng)、預制件場(chǎng)、洗灰場(chǎng)、攪拌場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地早已“忍無(wú)可忍”。
2007年11月1日，衡陽(yáng)市副市長(cháng)蔣勛功在一次工作會(huì )議上指出，全市城區河道內有大小砂場(chǎng)、預制件場(chǎng)、洗灰場(chǎng)、攪拌場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地94家，多是利用河灘和圍墾河道進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，影響河勢穩定，危害河岸堤防，妨礙河道行洪，違反了《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》及《河道管理條例》等法律法規的相關(guān)規定。
后果之一是，這些經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地在河道內無(wú)序生產(chǎn)作業(yè)、超載車(chē)輛碾壓堤頂和河灘，容易造成堤防管涌、滲漏、堤路損毀，給城區防洪帶來(lái)嚴重的安全隱患。導致目前城區66.4公里堤防中，只有兩個(gè)堤段在汛期可以通行。
另外兩個(gè)問(wèn)題集中于環(huán)保和經(jīng)濟方面。
蔣勛功稱(chēng)，這些砂場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主要集中于主城區，砂石供應除小部分滿(mǎn)足主城區建設外，大部分供應給新城區或近郊區，運送車(chē)輛穿梭在主城區，增加了交通壓力，又因灑漏影響市容。
而且，現有河道內砂場(chǎng)、預制件場(chǎng)、洗灰場(chǎng)、攪拌場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地具有規模小、分布散、環(huán)境差等特點(diǎn)，有的分布在各個(gè)城區自來(lái)水廠(chǎng)的取水點(diǎn)上游，是污染源。
此外，所有經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地未經(jīng)過(guò)規劃許可，其中52家沒(méi)有國土使用證，36家沒(méi)有河道生產(chǎn)作業(yè)許可證，部分業(yè)主沒(méi)有工商營(yíng)業(yè)執照，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中偷稅漏稅現象比較嚴重。
凡此種種，嚴重影響了居民的生活質(zhì)量，也與“創(chuàng )建文明衛生城市和全國優(yōu)秀旅游城市格格不入”。整頓治理自然在情理之中。
對于這一整治行動(dòng)，衡陽(yáng)市政府寄予了厚望——所有新規劃的砂場(chǎng)等均設立在堤防的背水面或歷史最高洪水位的空閑地，并實(shí)行公開(kāi)招標規范經(jīng)營(yíng)，實(shí)現“其經(jīng)營(yíng)方式由松散型向集約型轉變，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)由無(wú)序經(jīng)營(yíng)向有序經(jīng)營(yíng)轉變”。
在此同一天，專(zhuān)門(mén)成立的衡陽(yáng)市人民政府河道整治領(lǐng)導小組連續下發(fā)了幾個(gè)文件，對砂場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地的搬遷補償和新經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地的經(jīng)營(yíng)權招標開(kāi)始大張旗鼓地推行。
枯燥的文件內容蘊藏著(zhù)衡陽(yáng)市采運砂行業(yè)的巨大變化和利益轉換，接連出臺的各類(lèi)文件中直接提出了一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題：采運砂行業(yè)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地也屬于城市公共資源，必須由政府統一組織規劃管理。其資格的取得必須經(jīng)過(guò)招標競價(jià)獲得。
這無(wú)疑是一次徹底的行業(yè)洗牌，許多人的命運將為之改變。
衡陽(yáng)市金匯砂石場(chǎng)負責人周友成自稱(chēng)是其中的“受害者”之一。他指出，政府的“一個(gè)突然死亡法”將讓他們這家有20多年歷史的老集體企業(yè)資產(chǎn)全無(wú)，這屬于嚴重的“行政違法”。
對于周友成、鄒傳清等人的指責，有官員認為言過(guò)其實(shí)。衡陽(yáng)市水利局一干部告知，早在2007年9月，衡陽(yáng)市政府辦公室曾下發(fā)通知，對這次整頓行動(dòng)的對象、范圍、時(shí)間、階段安排有詳細說(shuō)明，并隨后通過(guò)當地報紙、電視等媒體進(jìn)行宣傳預熱，廣泛告知。
在這份最早發(fā)出的衡政通［2007］6號文件中規定：擬規范和整治湘江左右岸一定范圍內的砂礫場(chǎng)、預制場(chǎng)等；并擬通過(guò)衡陽(yáng)市河道管理站統一對全市范圍內的砂礫綜合經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地予以招標拍賣(mài)。
對眾多砂礫、構件經(jīng)營(yíng)企業(yè)而言，其中“證照齊全、手續齊備的經(jīng)營(yíng)者可經(jīng)營(yíng)到許可期滿(mǎn)，所有經(jīng)營(yíng)許可期滿(mǎn)后不得延續”一句最為關(guān)鍵——這意味著(zhù)所有企業(yè)都將面臨停業(yè)狀態(tài)。
衡陽(yáng)市水利局常務(wù)副局長(cháng)蔣云良闡述了整治行動(dòng)的幾個(gè)原因，與其他城市不同的是，衡陽(yáng)市區有三條河——湘江、蒸水、耒水通過(guò)市區，城區這塊沙場(chǎng)已有148家。而國家對防洪的要求越來(lái)越高，以衡陽(yáng)為例，標準為百年一遇。衡陽(yáng)目前這么多沙場(chǎng)設在這里，對城市防洪和百姓安全是個(gè)隱患。
同時(shí)蒸水南北段和湘江治理是亞洲銀行貸款的一個(gè)核心子項目，總投入約2239萬(wàn)美元，計劃是6年搞完�！罢ぷ饔兴某靶�。如果這次(政府)不走在前面，等到那個(gè)時(shí)候也要遷走(他們)�！�
在上述背景下，衡陽(yáng)市專(zhuān)門(mén)成立了由水利牽頭、公安、工商、國土規劃、法制等部門(mén)組成了的領(lǐng)導小組，全力推進(jìn)這項復雜的工作。
第一次論戰
政府忙得火熱，而松散的經(jīng)營(yíng)戶(hù)對這一與其利益休戚相關(guān)的政策，卻持有不同態(tài)度，尤其是對于以環(huán)保和改善民生為名的整治，100多家經(jīng)營(yíng)企業(yè)似乎找不到理由論爭。
東城砂石站的老板曹劍平則采取了不同的方式進(jìn)行抗爭。
2007年12月6日，衡陽(yáng)市防汛抗旱指揮部(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“衡防指”)對東城砂石站下達了清障令，指出該站在河邊的建筑物和構筑物嚴重影響了河道行洪與河勢穩定，要求自行拆除設備和建筑，否則將進(jìn)行強制拆遷。
清障令的附件中列出了《中華人民共和國防洪法》第二十二條第二款規定：“禁止在河道、湖泊管理范圍內建設防礙行洪的建筑物，傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他防礙河道行洪的活動(dòng)”，以及2007年9月衡陽(yáng)市政府辦公室下發(fā)的《關(guān)于規范整治市城區河道范圍內砂礫、預制構件等經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地的通告》。
曹在接到清障令后，聘請律師進(jìn)行答辯。2008年1月14日，湖南秦湘律師事務(wù)所律師肖啟斌、趙盛麗向“衡防指”遞交法律意見(jiàn)書(shū)，指出其下達的清障令沒(méi)有事實(shí)和法律依據，應依法自行撤銷(xiāo)。
兩名律師的理由是：衡陽(yáng)市珠暉東城砂石站自1994年開(kāi)始在東陽(yáng)渡鎮太山村河邊處經(jīng)營(yíng)砂礫，并且通過(guò)了工商、稅務(wù)、河道管理部門(mén)的批準。14年來(lái)從未影響湘江的防洪及抗旱，即使在1998年、2005年,衡陽(yáng)市連遇兩次百年一遇的洪水時(shí)，該站也沒(méi)有影響湘江河道的行洪。
而且14年來(lái)，“衡防指”也從未以東城砂石站影響湘江行洪為由告知或處罰委托人，由此可知砂石站的選址完全符合湘江行洪要求。
律師們還表示，即使砂石站建設在河道管理范圍內，客觀(guān)事實(shí)也已經(jīng)證明該建筑物或構筑物沒(méi)有也不會(huì )影響行洪，不屬于“妨礙行洪的建筑物”。因此，“衡防指”作出的清障令沒(méi)有事實(shí)依據，且適用法律錯誤。
在雙方的文來(lái)文往中，兩位律師進(jìn)一步指出，衡政通［2007］6號文中規定的“證照齊全、手續齊備的經(jīng)營(yíng)者可經(jīng)營(yíng)到許可期滿(mǎn)，所有經(jīng)營(yíng)許可期滿(mǎn)后不得延續”本身已經(jīng)違法。因為，“證照齊全、手續齊備的經(jīng)營(yíng)者”是合法經(jīng)營(yíng)行為，而要求各個(gè)部門(mén)對合法經(jīng)營(yíng)者在“經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后不得延續”，則是一種人為的使合法行為不合法的表現。同時(shí)，是否頒發(fā)許可證是一種行政許可的設定，衡陽(yáng)市政府無(wú)權設定或取消這種行政許可。
“衡防指”在給湖南秦湘律師事務(wù)所的回復中則針對性地解釋了律師們提出的焦點(diǎn)問(wèn)題。東城砂石站曾在洪水中被淹沒(méi)過(guò)，依法自然屬于該部門(mén)管理范圍。對于“停止行政許可”的指責，他們的回應是，企業(yè)沒(méi)有去申報，自己?jiǎn)适Я藱嗬?
肖啟斌、趙盛麗告知記者，有相當部分的企業(yè)都接到了這種具有行政處罰性質(zhì)的《清障令》，以前些年發(fā)生的洪水災害而在2007年12月作出具有行政處罰性質(zhì)的《清障令》，顯然程序違法。再結合衡政通［2007］6號文中規定，可以看出，政府部門(mén)是以停止許可和清障令的方式剝奪了企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權利，屬于嚴重的行政違法行為。
而根據《河道管理條例》第二十條規定，河道管理范圍是指“有堤防的河道，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地(包括可耕地)、行洪區、兩岸堤防及堤地；無(wú)堤防的河道，其管理范圍根據歷史最高洪水位或者設計洪水位確定�！�
這場(chǎng)律師與政府部門(mén)的論戰一直進(jìn)行到2008年3月。法律界人士的參與讓政府的整治工作有了意想不到的變化。3月11日,衡陽(yáng)市水利局常務(wù)副局長(cháng)蔣云良告訴記者，先后有兩批共6名律師就此前來(lái)商談?wù)摖庍^(guò)，而他們也多次到市法制辦、省水利廳法制辦和一些律師處咨詢(xún)、研究。
在沉默了一段時(shí)間后，10多家砂場(chǎng)經(jīng)營(yíng)戶(hù)紛紛開(kāi)始向當地所在區政府呈述苦楚：或稱(chēng)不在河道管理范圍之內，或稱(chēng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，希望得到照顧。部分企業(yè)負責人含蓄地表示，衡陽(yáng)市規劃新開(kāi)辦的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地布局上不合理，有的地方被“遺忘”，可能導致當地建筑市場(chǎng)的混亂。
有人則指出政府部門(mén)“一刀切”的整治行動(dòng)不僅斷送了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權，而且重新規劃設立19家砂礫經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地、并由河道管理部門(mén)租賃，再公開(kāi)招標確定經(jīng)營(yíng)權的方式，背后的利益動(dòng)機明顯。
上書(shū)市人大，直指政府操作違法
2007年年底，衡陽(yáng)市14家砂礫經(jīng)營(yíng)企業(yè)委托律師聯(lián)名向衡陽(yáng)市人大、市政府提交了報告和法律意見(jiàn)書(shū)，指出衡陽(yáng)市政府辦公室下發(fā)的衡政通［2007］6號文及河道整治領(lǐng)導小組下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)(衡陽(yáng)市砂礫綜合經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地經(jīng)營(yíng)權招標方案)的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)等文件違反了《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國行政許可法》等國家法律法規的要求，其實(shí)質(zhì)是一種變相與民爭利的行為。
《通知》中規定，此次新規劃的砂礫綜合經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地經(jīng)營(yíng)權招標使用共19處，土地總面積151047.8平方米，為臨時(shí)用地。由衡陽(yáng)市河道管理站統一租賃，租賃土地補償標準按省政府辦公廳湘政辦發(fā)(2005)47號文件規定執行，租賃經(jīng)費從中標業(yè)主上交的管理費中列支。使用年限為10年，建設費用由中標者承擔。市政府河道整治領(lǐng)導小組辦公室(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“河道整治辦”)對砂礫綜合經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地經(jīng)營(yíng)招標工作實(shí)行領(lǐng)導和指導。
其招標對象為：現有合法經(jīng)營(yíng)業(yè)主或其他組織與個(gè)人，具有一年以上的經(jīng)營(yíng)經(jīng)歷，并依法取得各種證照，手續完備，具有一定的經(jīng)營(yíng)條件，包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機械設備和設施等。具有一定的承擔社會(huì )責任的經(jīng)濟實(shí)力，“自愿承擔政府的公共資源使用費和管理費”。
委托湖南雁城建設咨詢(xún)有限公司負責砂礫綜合經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地經(jīng)營(yíng)權招投標工作。其標底價(jià)格的組成包括政府公共資源使用費和管理費。政府公共資源使用費上繳市政府，管理費由市河道管理站用于土地租賃和日常管理工作。
按照有關(guān)文件的規定：砂礫綜合經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地在15畝以下的標底價(jià)格為20萬(wàn)元，政府公共資源使用費占70%，管理費30%。砂礫綜合經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地在15畝以上的標底價(jià)格為30萬(wàn)元，政府公共資源使用費占70%，管理費30%。
14家砂礫經(jīng)營(yíng)企業(yè)負責人表示，對于政府整治城區河道范圍內的砂礫、預制構件經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地，因屬于城市防洪安全需要，經(jīng)營(yíng)戶(hù)們并沒(méi)有異議。但在整治的同時(shí)，只規劃了19處砂礫綜合經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地，且這些場(chǎng)地由衡陽(yáng)市河道管理站統一租賃，再由其對場(chǎng)地經(jīng)營(yíng)權招標確定的方式違反了法律規定。
因為，根據《中華人民共和國行政許可法》的相關(guān)規定，市一級政府沒(méi)有設立行政許可的主體資格。就此事而言，在一定區域內砂石、預制構件的企業(yè)究竟應當是100家還是10家，由市場(chǎng)予以調節，而不能由政府想當然地設立行政許可限定為多少家，然后采取競標的方式對中標人實(shí)行許可。
其二，19處砂礫綜合經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地并非國有土地，而是集體土地，政府及河道管理部門(mén)對這些土地均沒(méi)有所有權和使用權。政府將本沒(méi)有所有權和使用權的土地通過(guò)“租賃”的形式據為己有，再堂而皇之地招標牟利，其行為屬于“以租代征”，違反了《中華人民共和國土地管理法》的要求，也與現代法治政府應有的執政理念格格不入。
肖啟斌、鄧寒鳴、趙盛麗三位律師指出，19處新的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地是由市河道管理部門(mén)會(huì )同規劃、國土部門(mén)根據政府的砂礫總體規劃和城市防洪規劃的需要共同確定。這違反了《城市規劃法》和《城鄉規劃法》的有關(guān)規定，其程序本末倒置。而且政府擅自限制砂礫經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地的數量不利于市場(chǎng)競爭，反而會(huì )增加行業(yè)壟斷和社會(huì )的不穩定因素。
誰(shuí)也沒(méi)說(shuō)服對方
經(jīng)營(yíng)企業(yè)的意見(jiàn)引起了政府部門(mén)的重視。在衡陽(yáng)市政府法制辦的主持下，衡陽(yáng)市水利局等單位與代表企業(yè)的律師進(jìn)行了商談和激烈的爭論。結果是，誰(shuí)都沒(méi)有說(shuō)服對方。
蔣云良稱(chēng)，政府并沒(méi)有限制砂礫綜合經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地數量，而是“本次”只規劃了19家,今后仍將視情況發(fā)展進(jìn)行調整，并非搞壟斷。通過(guò)去年的摸底，他們感覺(jué)還要增加，因此在記者采訪(fǎng)的當天上午，和規劃局商定再增加9家場(chǎng)地，這樣總體就達到了28家。
他介紹說(shuō)，每一個(gè)砂場(chǎng)每年的純收入大概是90萬(wàn)元~100萬(wàn)元，而且這類(lèi)企業(yè)不需要什么大的投資和核心競爭力，產(chǎn)品不需要包裝，不怕腐爛變質(zhì)。據統計，行業(yè)的從業(yè)人員有1196人，共148家企業(yè)。部分民營(yíng)企業(yè)對政府的操作方式有意見(jiàn)，但總體還是少數。
蔣云良表示，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地的招標將會(huì )公開(kāi)、公平、公正。他們幾次調整數量，就是考慮到整個(gè)行業(yè)有這么多人，要讓一部分從中退出就應考慮這些人的利益。因此政府開(kāi)會(huì )時(shí)，也邀請了砂場(chǎng)老板來(lái)，爭取更多人支持。
他指出，按照招標的辦法，原來(lái)行業(yè)中的大部分人是有出路的，因為政策鼓勵大家搞聯(lián)合，對合股經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)的投標人給與加分。政府再拿中標人的錢(qián)，給退出的人適當補償。
蔣云良說(shuō)，政府計劃3月把這28家場(chǎng)地全部規劃出來(lái)，在4月進(jìn)行招標。對新砂場(chǎng)給予4個(gè)月的建設期。之后，新舊砂場(chǎng)一起同步運行10天左右，不讓衡陽(yáng)市場(chǎng)的整個(gè)沙石供應出現問(wèn)題。
蔣否認了外界對于“政府強行控制行業(yè)發(fā)展”的議論。他認為，從就業(yè)角度看，市場(chǎng)份額沒(méi)有變，只是地點(diǎn)變了，沒(méi)有控制誰(shuí)，只是把經(jīng)營(yíng)地從甲處放到了乙處�！斑@就像吃早餐一樣，哪里的酒店都是吃，都不會(huì )餓死�！�
對于備受質(zhì)疑的“自愿承擔政府公共資源使用費和管理費”一說(shuō)，蔣云良認為有理由可以施行。一是，砂場(chǎng)是與自然資源聯(lián)合在一起的，其形成要受到自然條件的約束。比如，河道的寬度，水的深度，以及碼頭條件、道路能否通行等。
“這些資源屬于稀缺資源，應該是公共資源。我們反復研究，認為這些公共資源參與了價(jià)格和利潤的形成，甚至構成了主要價(jià)格因素�！蓖瑫r(shí)，這些錢(qián)一是用于對退出者的補償，二是用于河道的保護。
與蔣云良持有相同觀(guān)點(diǎn)的，還有衡陽(yáng)市河道管理站站長(cháng)蔣全國。他說(shuō)，由100多家企業(yè)到幾十家，要通過(guò)一種方式來(lái)選擇確定，而招標是比較公平的競爭手段�！拔覀冊�(jīng)和律師說(shuō)過(guò)，有更好的辦法，出百萬(wàn)元獎勵！”(洪克非)
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