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　　我國的僑務(wù)政策法規建設，伴隨著(zhù)新中國的成立而開(kāi)始，至今走過(guò)了60年的發(fā)展歷程。這期間，既有成功的經(jīng)驗，也有失誤的教訓。今天，站在新的歷史起點(diǎn)上，總結回顧60年來(lái)的僑務(wù)政策法規建設，目的是要從中認識僑務(wù)工作的規律與特點(diǎn)，為今后僑務(wù)政策法規的創(chuàng )新發(fā)展指明方向。

　　一、建國60年我國僑務(wù)政策法規建設的幾個(gè)階段

　　1、建國之初至文革之前-拓荒期。

　　1949年10月中僑委成立，僑務(wù)政策法規建設擺上了日程。1954年9月20日頒布了首部《中華人民共和國憲法》，首部憲法第98條規定：“國家保護國外華僑的正當的權利與利益”，標志著(zhù)僑務(wù)政策法規建設納入國家法制建設之中。1957年，中央政府制定了對歸僑、僑眷“一視同仁，適當照顧”的政策，把歸僑僑眷作為一個(gè)獨立群體加以照顧。在這個(gè)階段里，國家從幾個(gè)方面保護華僑、歸僑僑眷的合法權益。

　　(1)保護政治權益：1956年9月，中央關(guān)于提早改變華僑、港澳地主成份問(wèn)題的指示，使數以萬(wàn)計的僑眷摘掉了地主富農成份的帽子，回到人民中間來(lái)；1962年9月，中央批準中僑委黨組《關(guān)于所謂“海外關(guān)系”問(wèn)題的報告》，批判了所謂“海外關(guān)系”的提法，肯定廣大華僑是勞動(dòng)人民，是愛(ài)國統一戰線(xiàn)的基礎。

　　(2)保護財產(chǎn)權益：1950年11月，政務(wù)院頒布了《土地改革中對華僑土地財產(chǎn)的處理辦法》，提出華僑房屋除原由農民居住的房屋外，其他財產(chǎn)一律保留不動(dòng)；1955年2月，周恩來(lái)總理發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于貫徹保護僑匯政策的命令》，明確僑匯是僑眷的合法收入，是海外華僑從事勞動(dòng)所得，對國家建設有積極作用。

　　(3)保護就業(yè)、就學(xué)權益：1962年6月，中央批準中僑委黨組《關(guān)于妥善處理僑眷、歸國華僑就業(yè)和精簡(jiǎn)問(wèn)題的報告》，明確歸僑職工不精簡(jiǎn)下鄉，繼續留城工作；1961年7月，國務(wù)院轉發(fā)中僑委《關(guān)于當前僑務(wù)工作幾個(gè)問(wèn)題的報告》，對歸僑學(xué)生采取“同等成績(jì)，優(yōu)先取錄”的辦法，照顧歸僑學(xué)生優(yōu)先就學(xué)。

　　(4)保護投資、捐贈權益：1955年8月，毛澤東主席頒布了《華僑申請使用國有荒山荒地條例》，以及1964年國務(wù)院頒布了《華僑、港澳同胞捐資興辦公益事業(yè)問(wèn)題的通知》，調動(dòng)了華僑港澳同胞的投資、捐贈的積極性，規范了投資捐贈的行為。

　　(5)妥善處理華僑的“雙重國籍”問(wèn)題。上世紀五十年代，我國政府作出系列決定，妥善處理歷史遺留下來(lái)的華僑的“雙重國籍”問(wèn)題。贊成和鼓勵華僑自愿選擇所在國的國籍，凡是取得所在國國籍的，就自動(dòng)失去了中國國籍；對保留中國國籍的，要求他們遵守所在國的法令，同所在國人民友好相處。這一措施，有利于華僑華人在所在國的生存與發(fā)展，改善和鞏固了我國與相關(guān)國家的睦鄰友好關(guān)系。

　　(6)妥善安置被排華回國的華僑。上世紀五、六十年代，個(gè)別國家掀起反華排華惡浪，我國政府克服三年自然災害帶來(lái)的嚴重困難，派出輪船將十多萬(wàn)華僑接回祖國安置，主要安置在國營(yíng)華僑農場(chǎng)，體現了祖國是海外華僑的堅強后盾。

　　2、文革開(kāi)始至1978年1月全國僑務(wù)會(huì )議預備會(huì )議召開(kāi)-荒蕪期。

　　文革期間，中國的法律機器全部陷于癱瘓，舉國上下無(wú)法無(wú)天，僑務(wù)領(lǐng)域也不能幸免。這一階段，僑務(wù)機構被撤銷(xiāo)，僑務(wù)干部被下放，正確的僑務(wù)政策被否定，僑務(wù)政策法規建設也隨之停止下來(lái)。在以階級斗爭為綱的錯誤理論指導下，“僑”與地、富、反、壞、右一樣成為專(zhuān)政對象，“海外關(guān)系”被視作反動(dòng)的社會(huì )關(guān)系，許多歸僑僑眷因此遭受誣陷迫害，廣大歸僑僑眷被推向了痛苦的深淵，僑務(wù)領(lǐng)域成為極左路線(xiàn)的重災區。直至1978年1月，中央召開(kāi)了全國僑務(wù)會(huì )議預備會(huì )議，下發(fā)了3號文件，僑務(wù)戰線(xiàn)開(kāi)始撥亂反正，僑務(wù)機構得以恢復，僑務(wù)工作走向正軌，重新開(kāi)啟僑務(wù)政策法規建設。

　　3、1978年1月中共中央中發(fā)3號文件下發(fā)，至1990年9月全國人大常委會(huì )頒布《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》-復耕期。

　　1978年3月5日，五屆人大一次會(huì )議通過(guò)了我國第三部憲法，增加了保護僑眷權益的內容。1982年12月4日，五屆人大五次會(huì )議通過(guò)了我國第四部憲法，憲法第50條明確2個(gè)保護，即：“中華人民共和國保護華僑的正當的權利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權利和利益”，全面、完整地表達了我國政府保護僑益的意志。這一階段的僑務(wù)政策法規建設，主要是撥亂反正，正本清源，全面糾正文革極左路線(xiàn)對僑務(wù)工作的錯誤做法，徹底肅清林彪、“四人幫”對華僑、歸僑僑眷的荒謬理論，充分肯定“海外關(guān)系”是個(gè)好東西，恢復歷史的本來(lái)面目。

　　(1)落實(shí)歸僑、僑眷人身政策。1981年5月，國務(wù)院僑辦、中央組織部、公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于善始善終地復查糾正歸僑僑眷中冤假錯案工作的通知》、1984年9月中央組織部、公安部、國家安全部、國務(wù)院僑辦聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于抓緊清理歸僑僑眷檔案工作的補充通知》，以及國務(wù)院僑辦、勞動(dòng)人事部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于處理六十年代初期精簡(jiǎn)的歸僑職工問(wèn)題的意見(jiàn)》，要求徹底平反糾正歸僑僑眷中的冤假錯案，全面清理歸僑僑眷的檔案，砸碎套在歸僑僑眷身上的精神枷鎖，向他們賠禮道歉。對在六十年代初期被精簡(jiǎn)回鄉的歸僑職工，明確要求收回安排工作，保護他們的就業(yè)權益。此外，1982年1月，中央組織部、國務(wù)院僑辦黨組聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于充分發(fā)揮歸僑干部作用的意見(jiàn)》，要求正確認識歸僑僑眷干部的特點(diǎn)和作用，做到政治上一視同仁，工作上人盡其才，生活上適當照顧，對他們給予更多的尊重與照顧。

　　(2)落實(shí)華僑房屋政策。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后在1984年12月轉發(fā)《關(guān)于加快落實(shí)華僑私房政策的意見(jiàn)》，和1987年5月轉發(fā)《關(guān)于落實(shí)華僑私房政策的補充意見(jiàn)》，在全國范圍內，開(kāi)展了史無(wú)前例、聲勢浩大的落實(shí)華僑私房政策工作。這一具有重大現實(shí)意義與深遠歷史意義的工作，在中國僑務(wù)史上，發(fā)揮了極為重要的作用，產(chǎn)生了極為重要的影響，極大地增強了海外華僑對祖國的向心力，激發(fā)了他們的愛(ài)國愛(ài)鄉情懷。重點(diǎn)僑鄉廣東省，在省委、省政府的領(lǐng)導下，僑務(wù)工作者解放思想，開(kāi)拓創(chuàng )新，下定決心，排除困難，率先提出全面落實(shí)僑房政策，一鼓作氣，基本處理完歷史遺留的僑房問(wèn)題，徹底放下了這一歷史包袱，開(kāi)創(chuàng )了僑鄉建設的大好局面。

　　(3)保護歸僑僑眷出境探親定居權益。以國務(wù)院僑辦、勞動(dòng)人事部、財政部于1982年4月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于歸僑僑眷職工出境探親待遇問(wèn)題的通知》，以及1983年1月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于歸僑僑眷職工因私事出境的假期、工資等問(wèn)題的規定》為標桿，國務(wù)院僑辦會(huì )同有關(guān)部委，先后下發(fā)了系列政策文件，充分考慮到出境探親路程遙遠，籌措外匯困難，入境手續繁瑣等實(shí)際問(wèn)題，保護了他們應有的權益。

　　(4)鼓勵支持華僑、港澳同胞捐贈興辦公益事業(yè)。國務(wù)院在1982年8月頒布了《關(guān)于加強華僑和港澳同胞捐贈進(jìn)口物資管理的通知》，國務(wù)院僑辦、海關(guān)總署、中國銀行、國家外匯管理局1983年7月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹執行加強華僑和港澳同胞捐贈進(jìn)口物資管理的補充通知》，在落實(shí)僑務(wù)政策效應的推動(dòng)下，掀起了華僑、港澳同胞捐贈興辦公益事業(yè)，支援祖國與家鄉建設的熱潮，成為中國僑鄉的一道亮麗風(fēng)景線(xiàn)。

　　(5)開(kāi)啟了華僑農場(chǎng)的改革。1985年12月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于國營(yíng)華僑農場(chǎng)經(jīng)濟體制改革的決定》，從此，開(kāi)始了華僑農場(chǎng)改革與發(fā)展的漫長(cháng)歷程。明確了華僑農場(chǎng)走農村改革的道路，改革現行體制，調整產(chǎn)業(yè)結構，擴大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權，充分調動(dòng)歸難僑的積極性。

　　(6)保護僑匯收入。國務(wù)院先后于1979年7月下發(fā)了《關(guān)于提高僑匯留成和改變僑匯物資供應體制的通知》、1982年3月下發(fā)了《關(guān)于做好僑匯工作扭轉僑匯下降的通知》，明確僑匯是我國非貿易外匯收入的重要組成部分，僑匯收入是歸僑僑眷的正當權益，采取了提高僑匯留成比例，改變僑匯物資供應體制等辦法，增加國家外匯收入，保證僑匯商品供應。

　　此外，國家還在保護華僑祖墳，照顧歸僑僑眷住房困難及其子女升學(xué)就業(yè)，安置回國定居的華僑及歸僑知青回城，扶持救濟貧困歸僑等方面，出臺了一系列保護權益的政策性規定。這對于撫慰歸僑僑眷心靈的創(chuàng )傷，激發(fā)華僑港澳同胞的愛(ài)國愛(ài)鄉熱忱，產(chǎn)生了巨大的作用，收到了立桿見(jiàn)影的效果。

　　4、從1990年9月頒布《歸僑僑眷權益保護法》至現在-收獲期，也是科學(xué)發(fā)展期。

　　這一階段有三個(gè)標志性的政策法規：第一是1993年7月國務(wù)院頒布《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法實(shí)施辦法》，第二是2000年3月全國人大通過(guò)了《中華人民共和國立法法》，第三是2005年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳有關(guān)加強新形勢下僑務(wù)工作的意見(jiàn)。這一階段僑務(wù)政策法規建設有以下亮點(diǎn)：

　　一是將成熟的政策上升為法律法規�！稓w僑僑眷權益保護法實(shí)施辦法》的公布實(shí)施，標志著(zhù)僑務(wù)政策法規建設進(jìn)入豐產(chǎn)期，先后有30個(gè)省市區制定了實(shí)施辦法，各省市區的實(shí)施辦法，將本地區行之有效的政策上升為法律法規。國家也將成熟的僑務(wù)政策，提升為法律法規。如1999年6月全國人大常委會(huì )通過(guò)的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，規范華僑港澳同胞的捐贈行為，明確政府僑務(wù)部門(mén)的監管職責；1990年8月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵華僑和香港澳門(mén)同胞投資的規定》，鼓勵華僑港澳投資者回鄉投資興業(yè)，并給予相應的優(yōu)惠待遇。

　　二是地方人大、政府陸續出臺一些涉僑的地方性法規與政府規章。如廣東省人大常委會(huì )在1994年11月出臺了《廣東省城鎮華僑房屋租賃規定》，1995年5月出臺了《廣東省城鎮華僑房屋拆遷規定》，規范了僑房的租賃拆遷行為，照顧了僑房業(yè)主的合法權益。廣州市政府在1999年3月出臺了《廣州市出境定居人員權益保障規定》，保護了新移民的合法權益，密切了新移民與原單位的聯(lián)系。

　　三是根據新形勢下出現的新問(wèn)題制定新的政策。針對中小學(xué)校布局調整涉及到的僑捐學(xué)校問(wèn)題，2003年9月，教育部、國僑辦下發(fā)了《關(guān)于在中小學(xué)校布局調整中注意保護海外僑胞捐贈財產(chǎn)的意見(jiàn)》，明確既要做好學(xué)校布局調整，又要維護華僑捐贈權益。針對在經(jīng)濟建設開(kāi)發(fā)土地中的華僑祖墳問(wèn)題，2003年11月，國僑辦轉發(fā)了廣東省政府《關(guān)于處理涉及華僑祖墳和保護重點(diǎn)僑務(wù)對象祖墓工作有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》，明確了清墳工作的指導思想，調整了清墳的時(shí)限和范圍，回應了海外華僑的訴求，維護了社會(huì )穩定。針對華僑華人送子女回國讀書(shū)日益增多的現象，2004年6月，國務(wù)院修改了《歸僑僑眷權益保護法實(shí)施辦法》，增加了“華僑子女回國就讀實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校，應當視同當地居民子女辦理入學(xué)手續”。傳承了中華文化，涵養了僑務(wù)資源。

　　四是以科學(xué)發(fā)展觀(guān)指導僑務(wù)政策法規建設。今年1月，國務(wù)院僑辦、教育部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于華僑子女回國接受義務(wù)教育相關(guān)問(wèn)題的規定》，強調“華僑子女在其國內監護人戶(hù)口所在地就讀實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校的，應當視同當地居民子女辦理入學(xué)手續，依法享受免繳學(xué)費和雜費的權利”。這就是一個(gè)體現科學(xué)發(fā)展觀(guān)要求的政策，突出以?xún)S為本，做到統籌兼顧，國內人民與國外僑民樂(lè )意接受。去年，廣東省僑辦與恩平市政府聯(lián)手解決“速匯金”兌付難，體現了以人為本�！八賲R金”是一項國際性的快捷匯款業(yè)務(wù)，僑胞要求及時(shí)兌付是正常需求，要的不是照顧，而是如何改進(jìn)銀行的工作，保護公民權益。

　　二、今后我國僑務(wù)政策法規建設的走向

　　1、僑務(wù)政策法規建設必須緊扣僑胞的難點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題。

　　僑務(wù)政策法規建設的立足點(diǎn)及歸宿點(diǎn)，就是解僑之難，排僑之憂(yōu)。在每個(gè)階段里，由于受到國際國內環(huán)境的影響，僑胞的需求有所不同。在新中國成立之初，大批海外赤子回國服務(wù)，報效祖國，我們及時(shí)制定了華僑回國就讀就業(yè)政策，妥善安置回國的華僑，發(fā)揮了他們的聰明才智。在我國與東南亞一些國家因華僑問(wèn)題關(guān)系比較微妙的時(shí)刻，我們及時(shí)出臺了處理華僑雙重國籍的政策，維護了我國與東南亞國家的睦鄰友好關(guān)系。在文革結束后，廣大華僑歸僑僑眷強烈要求政治上平反糾正，財產(chǎn)上物歸原主，我們及時(shí)出臺了平反冤假錯案政策與發(fā)還被沒(méi)收房產(chǎn)的政策，撫慰了他們心靈上的創(chuàng )傷。在調動(dòng)他們愛(ài)國愛(ài)鄉熱情，捐款贈物支持家鄉建設積極性方面，我們及時(shí)出臺了鼓勵華僑港澳同胞捐贈興辦公益事業(yè)的政策。僑務(wù)政策法規是僑心、僑情的寒暑表，僑務(wù)政策法規越貼近僑胞，僑胞越貼近祖國。

　　2、僑務(wù)政策法規建設必須發(fā)揮各級人大、政府的立法積極性。

　　我國幅員遼闊，海外同胞有幾千萬(wàn)人，各省、市、區的省情、市情、僑情千差萬(wàn)別。在護僑方面，僅靠中央政府的積極性是不夠的，必須發(fā)揮中央與地方的兩個(gè)積極性�！读⒎ǚā穼�(shí)施后，各省人大出臺的地方性法規及省政府的政府規章，納入了法律法規系列，在某些時(shí)候及某些方面，中央政府出臺一個(gè)全國性政策，相對還比較難，而由某個(gè)地方根據當地省市情與僑情的特點(diǎn)，出臺地方性法規或政府規章相對容易，待成熟后再向全國推廣。比如廣東省人大制定的《廣東省拆遷城鎮僑房規定》，提出拆舊房補新房，不作差價(jià)結算；拆除出租房，承租戶(hù)由拆遷單位安排住房，業(yè)主收回使用權，在全國是一個(gè)很大的突破，至今未在全國推廣。而廣州市政府制定的《出境定居人員權益保障規定》，已在全國推廣開(kāi)來(lái)。目前各省人大的華僑委員會(huì )，是專(zhuān)司僑務(wù)立法的，各地政府僑務(wù)部門(mén)，應密切與人大華僑委的溝通聯(lián)系，就華僑歸僑僑眷某個(gè)單項權益問(wèn)題，出臺地方性法規，如有難度，也可以先制定政府規章或規范性文件。只要把地方人大與政府的立法積極性調動(dòng)起來(lái)，就能夠在全國范圍內織出一張護僑的大法網(wǎng)。

　　3、僑務(wù)政策法規建設必須著(zhù)眼于全局，注重前瞻性。

　　僑務(wù)政策法規是國家法律法規的組成部分，與其他部門(mén)、行業(yè)的法律法規相輔相成，相互聯(lián)系，要站在全局的高度、部門(mén)的角度來(lái)通盤(pán)考慮。政策應該出臺于事件的始端而不是終端，要善于從苗頭出現的階段里出臺政策加以規范，就能取得事半功倍的效果。僑務(wù)政策法規與其他行業(yè)的政策法規的不同點(diǎn)在于服務(wù)對象分散在世界各地，要讓全國各行業(yè)了解到他們的所思、所需、所急，做到知僑、利僑、為僑，需要我們具有敏銳的眼光、靈敏的嗅覺(jué)，了解和掌握僑界里動(dòng)態(tài)性、苗頭性的問(wèn)題，把政策制定在問(wèn)題的始端，取得工作的主動(dòng)權。

　　4、僑務(wù)政策法規建設必須體現科學(xué)發(fā)展觀(guān)要求。

　　當前，我國的各項建設進(jìn)入科學(xué)發(fā)展時(shí)期，僑務(wù)政策法規建設進(jìn)入科學(xué)發(fā)展階段，必須體現科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求：一是要以?xún)S為本，滿(mǎn)足僑的民生需求，使華僑華人與歸僑僑眷共享改革開(kāi)放的成果；二是要統籌兼顧，既要考慮到僑的特點(diǎn)與需求，又要考慮到其他階層人們的利益，使僑務(wù)政策既合符國情，又照顧僑情；三是要協(xié)調溝通，僑務(wù)政策涉及到許多職能部門(mén)，必須取得理解支持，貫徹起來(lái)才能順暢；四是要注重實(shí)效，制定政策的目的在于解決問(wèn)題，講究實(shí)用、實(shí)惠，對華僑華人、歸僑僑眷給予物質(zhì)上的反哺、生活上的便利、精神上的撫慰。隨著(zhù)經(jīng)濟全球化，世界一體化，國民待遇化，利益均等化，僑字人溶入社會(huì )大家庭的趨勢不斷加快，將僑字人作為一個(gè)獨立群體加以照顧愈顯困難，在研究制定僑務(wù)政策法規時(shí)，要開(kāi)拓思路，轉變觀(guān)念，勇于探索護僑、利僑的新空間，善于搭建為僑服務(wù)的新平臺，力求做到一視同仁求同等，不得歧視要正視，考慮特點(diǎn)不特殊，適當照顧要兼顧。(作者肖錫權 系廣東省僑辦離退休人員管理處處長(cháng))