9月7日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議原則通過(guò)了《中華人民共和國審計法修訂案(草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》)。會(huì )議決定，《草案》經(jīng)進(jìn)一步修改后，由國務(wù)院提請全國人大常委會(huì )審議。
同一天，亞洲審計組織第35次理事會(huì )在昆明舉行。在會(huì )上，國家審計署審計長(cháng)李金華表示，地方審計機關(guān)應由當地政府管理，是當地政府重要的監督手段。國家審計署與地方審計機關(guān)分別由國務(wù)院和各地方政府直接領(lǐng)導，審計署僅對地方審計機關(guān)實(shí)行業(yè)務(wù)指導。
“總體上說(shuō)，這次修訂工作的關(guān)鍵詞是‘完善’，而不是將現行體制改變�！眳⑴c《草案》制訂的一位專(zhuān)家介紹。
獨立性追問(wèn)
9月9日，審計署審計科研所副所長(cháng)崔振龍告訴記者，此次修訂工作，并不會(huì )對《審計法》規定的現行審計體制進(jìn)行“傷筋動(dòng)骨”式的大變身，而只在局部進(jìn)行“微調”。
之前備受關(guān)注的審計署垂直管理、人大控制等問(wèn)題都不會(huì )涉及，重點(diǎn)落在審計結果公開(kāi)、績(jì)效審計、經(jīng)濟責任審計等方面。
所謂現行體制，即現行《憲法》規定的三個(gè)要點(diǎn)：一是審計機關(guān)隸屬于行政系統，二是審計機關(guān)分級設立，三是地方審計機關(guān)受雙重領(lǐng)導：既對當地政府負責，又對上級審計機關(guān)負責。
1983年9月，中國審計機關(guān)正式成立。1994年8月31日，八屆全國人大常委會(huì )九次會(huì )議通過(guò)了現行《審計法》，自1995年1月1日起施行。該法主要內容是針對國家審計機關(guān)的產(chǎn)生、職權、運行、法律責任等，對國家審計機關(guān)的審計行為進(jìn)行規范。
由于具體在人、財、物上都要依賴(lài)同級政府，審計機關(guān)很難完全獨立開(kāi)展審計工作。近年來(lái)，伴隨著(zhù)“審計風(fēng)暴”的刮起，人們在充分意識到審計工作價(jià)值的同時(shí)，亦逐漸意識到現行審計體制給審計工作帶來(lái)的障礙。
因此，2004年，《審計法》修訂工作啟動(dòng)以來(lái)，變革現行體制增強審計獨立性的呼聲就一直很高。一類(lèi)聲音主張將審計體制由“行政型”
改為“立法型”，另一類(lèi)聲音則希望能夠變分級管理為垂直管理�！皟烧叨际遣豢尚械��！秾徲嫹ā返男薷闹荒苁窃诂F有體制下，進(jìn)行一定程度的加強�！币晃粎⑴c《審計法》修訂工作的審計署官員介紹，一是因為現行審計體制由《憲法》規定，《審計法》的修改不能與《憲法》相抵，二是目前的這套體制比較適合我國的國情。
據了解，獲原則通過(guò)的《草案》，只通過(guò)了諸如“地方各級審計機關(guān)正職、副職負責人的任命或者免職，在提請決定前，必須經(jīng)上一級審計機關(guān)同意”、實(shí)行“審計職業(yè)資格制度”等規定，以此進(jìn)一步加強審計機關(guān)的獨立性。至于呼聲甚高的“垂直管理”則未涉及。
“體制上實(shí)現審計工作的根本獨立，關(guān)鍵不在于垂直管理，那只會(huì )損害地方政府權力的完整性�！�
審計署審計科研所副所長(cháng)崔振龍解釋?zhuān)绻皇菗膶徲嫴荒塥毩㈤_(kāi)展工作，就將審計權力上收，那只會(huì )進(jìn)一步模糊地方與中央的事權邊界。
“審計本質(zhì)上是為當地財政預算管理服務(wù)的。不要總懷疑地方政府支持審計工作的動(dòng)力�！贝拚颀堈f(shuō)。
“從法理來(lái)說(shuō)，也是這樣的�！眳⑴c《草案》制訂工作的一位專(zhuān)家解釋?zhuān)瑢τ诘胤截斦Y金來(lái)說(shuō)，所有權屬于地方政府。這些錢(qián)如何使用本質(zhì)上應該由當地政府來(lái)決定和監督。如果垂直了，中央政府可能缺乏監督的法理基礎。
9月7日，李金華在亞洲審計組織第35次理事會(huì )上表示，地方審計機關(guān)應由當地政府管理，是當地政府重要的監督手段。
此前，李金華還在公開(kāi)場(chǎng)合表示，“目前，省長(cháng)、市長(cháng)對審計工作都非常重視，現行體制有利于工作的開(kāi)展�！�
經(jīng)濟責任審計和效益審計
一個(gè)事實(shí)是，作為一種監督手段，審計正在扮演越來(lái)越多的角色，而各種類(lèi)型的審計也就應運而生�！胺傻臏笮允沟梅尚抻啽仨毧紤]實(shí)踐當中一些行之有效的做法�！鼻迦A大學(xué)會(huì )計研究所郝振平教授說(shuō)。
“這次修改相當多的內容在于將實(shí)踐中行之有效的規定上升到法律的層面。比如，將經(jīng)濟責任審計寫(xiě)入《審計法》�！�9月9日，上述審計署官員告訴記者。
所謂經(jīng)濟責任審計，是指通過(guò)核查賬務(wù)，對黨政領(lǐng)導干部任期內執行財經(jīng)紀律等情況進(jìn)行監督檢查，并在一定程度上判斷領(lǐng)導干部是否正確履行其經(jīng)濟職責、是否遵守廉潔從政的各項規定的審計制度。
早在1999年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《縣級以下黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導人任期經(jīng)濟責任審計暫行規定》。經(jīng)濟責任審計隨之開(kāi)展。
統計材料表明，從2000年至2004年上半年，全國共審計黨政領(lǐng)導干部和國有及國有控股企業(yè)領(lǐng)導人員17.4萬(wàn)人。通過(guò)經(jīng)濟責任審計共查出違紀違規金額3912億元、損失浪費金額252億元、管理不規范金額3398億元。
去年年底，審計署審計長(cháng)李金華公開(kāi)表示，從2005年1月1日起，對黨政領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計范圍，將從之前的縣級以下擴大到地廳級。
“經(jīng)濟責任審計為經(jīng)濟的健康運行做出了重要貢獻，但效力層次太低，隨著(zhù)經(jīng)濟責任審計在更大范圍內的開(kāi)展，有必要將其上升到法律的層面�！鄙鲜鰧徲嬍鹑耸勘硎�。
與此相關(guān)的還有“效益審計”。在現行《審計法》當中，審計更多的強調其“真實(shí)、合法”目標，效益雖為審計要實(shí)現的另一個(gè)目標，但一直以來(lái)被重視和強調得不夠。
隨著(zhù)審計工作的不斷深入，效益審計日益得到重視。
可佐證的細節是，審計署在《2003-2007五年發(fā)展規劃》當中提出，將通過(guò)努力逐步實(shí)現“財政財務(wù)收支的真實(shí)合法審計與效益審計并重”的目標。
在《草案》當中，效益審計被作為一個(gè)新的概念提到相當重要的位置：在《草案》總則中特別增加了“提高財政資金使用效益”的規定，以期達到通過(guò)財政審計促進(jìn)規范預算管理、提高財政資金使用效益、建立社會(huì )主義公共財政制度的目標。
“審計服務(wù)是保證性服務(wù)，通過(guò)將上述行之有效的做法在《審計法》當中體現出來(lái)，無(wú)疑將有助于審計工作的進(jìn)一步開(kāi)展�！贝拚颀埍硎�。
財政部的反對
記者采訪(fǎng)發(fā)現，圍繞《審計法》的修訂，有關(guān)如何認識審計權的本質(zhì)，正在某種程度上決定新《審計法》的未來(lái)面貌。
早在去年5月初，審計署便將《草案》提交到了國務(wù)院法制辦，并于同年5月20日與國務(wù)院法制辦聯(lián)合下發(fā)通知，就《草案》征求相關(guān)各部門(mén)的意見(jiàn).依據今年2月十屆全國人大常委會(huì )作出的2005年立法審議安排，本月召開(kāi)的人大常委會(huì )第17次會(huì )議上將審議包括《審計法》(修訂稿)、行政強制法、個(gè)人所得稅法(修訂稿)在內的三項法律。但在8月23日召開(kāi)的全國人大常委會(huì )第17次會(huì )議上，并未見(jiàn)《審計法》(修訂稿)的身影。這也是繼去年未能按計劃提交十屆全國人大常委會(huì )第12次會(huì )議審議之后，《審計法》修訂工作的二度延期。
根據法律程序，從審計署向國務(wù)院法制辦提交《草案》，再獲國務(wù)院原則通過(guò)，前后歷時(shí)近一年半。此前《中國經(jīng)濟時(shí)報》等媒體報道稱(chēng)，《審計法》修訂案兩度延期主要源自部委及地方政府的利益角力。
“這很正常，立法協(xié)調一般都需要很長(cháng)的時(shí)間，法律的出臺是一個(gè)很謹慎的過(guò)程�！�9月12日，國務(wù)院法制辦一位人士表示。
審計署一位參與《草案》制訂過(guò)程的官員對此亦持相同看法。但該官員同時(shí)介紹，在《草案》立法協(xié)調過(guò)程當中的確存在一些分歧�！暗@些純粹是觀(guān)念上的分岐，主要涉及對審計權本質(zhì)的認識，而不是利益上的分歧�！�
據了解，在去年審計署與國務(wù)院法制辦聯(lián)合發(fā)布的征求意見(jiàn)稿當中，關(guān)于社會(huì )審計的第30條規定得到了保留。這條規定，審計機關(guān)“對依法獨立進(jìn)行社會(huì )審計的機構的指導、監督、管理，依照有關(guān)法律和國務(wù)院的規定執行�！�
一般而言，按照審計主體的不同，審計可分為國家審計、內部審計和社會(huì )審計。
國家審計指由國家審計機關(guān)實(shí)施的審計；內部審計指由部門(mén)和單位內部設置的審計機構和專(zhuān)職審計人員，對本部門(mén)、本單位及下屬單位進(jìn)行的審計；社會(huì )審計即國外統稱(chēng)的獨立注冊會(huì )計師審計。
財政部對前述第30條的立場(chǎng)是，應予刪除。理由是由國家審計機關(guān)依法對社會(huì )審計進(jìn)行指導、監督、管理只是特定歷史條件下的產(chǎn)物。伴隨著(zhù)《會(huì )計法》和《注冊會(huì )計師法》的實(shí)施，會(huì )計師行業(yè)的管理權正集中在財政部手里。
就在不久前，財政部發(fā)布了第11號“會(huì )計信息質(zhì)量檢查公告”，對8家會(huì )計師事務(wù)所和23名注冊會(huì )計師做出處理處罰決定。事由是上述會(huì )計師事務(wù)所和注冊會(huì )計師出具的審計報告不合格。
財政部方面認為，在當前條件下，有關(guān)該行業(yè)的監管應該由一個(gè)機關(guān)統一行使，多頭管理并無(wú)必要。
對此，參與《草案》制訂的上述審計署官員表示，“管理權和監督權還是應該分開(kāi)，我們并不是主張管理這個(gè)行業(yè)，但是監督的權力還是應該由審計署行使，這符合審計權的本質(zhì)�！�
審計權僅限監督權？
與此相關(guān)的還有內部審計的規定。據了解，《草案》除了繼續保留業(yè)務(wù)指導和監督的權力之外，增加了“實(shí)行部門(mén)和行業(yè)管理”之規定。
“內部審計本質(zhì)上是一個(gè)單位‘內部控制’的范疇。審計機關(guān)是否有必要對內部審計也進(jìn)行監督值得考慮�！贝拚颀埥ㄗh，可將內部審計的監督管理權交由“中國內部審計協(xié)會(huì )”。
中國內部審計協(xié)會(huì )前身為中國內部審計學(xué)會(huì )，成立于1987年。次年經(jīng)審計署批準更名為該署下屬的協(xié)會(huì )，使其成為對企業(yè)、事業(yè)行政機關(guān)和其他事業(yè)組織的內審機構進(jìn)行行業(yè)自律管理的全國性社會(huì )團體組織。
公開(kāi)的資料顯示：我國內部審計每年完成審計項目50萬(wàn)個(gè)左右，年查處違紀違規、損失浪費、提高效益所創(chuàng )造的價(jià)值近1000億元人民幣。
除了上述監督權的劃分之外，審計權是否擁有部分處罰權也成為《審計法》修訂過(guò)程的爭論焦點(diǎn)之一。
事實(shí)上，由于某些被審計機關(guān)屢犯不改狀況的存在，一種聲音希望審計機關(guān)可以擁有一定的行政處罰權，這樣可以更有效地促進(jìn)被審計單位整改�！啊秾徲嫹ā吩黾犹幜P權是很困難的�！�
前述審計署官員解釋?zhuān)皇菍徲嫏嗍潜O督權，而非管理權。從國外來(lái)看，大多數審計機關(guān)也只是擁有審計權，沒(méi)有處罰權。二是審計署行使處罰權無(wú)疑相當于增加了相應的業(yè)務(wù)，也要承擔相應的責任。僅僅承擔審計的職責已經(jīng)讓審計機關(guān)不勝勞累，再肩負整改的責任，其是否有這樣的能力。
公開(kāi)的統計材料表明：我國審計對象約有100萬(wàn)個(gè)，而審計人員僅有8萬(wàn)人，審計任務(wù)重與審計力量不足的矛盾十分突出。
可佐證的一個(gè)例子是作為國家審計署的一個(gè)派出局，發(fā)展計劃審計局只負責審計發(fā)改委，然而以其5個(gè)左右的人力，一年僅能審計發(fā)改委每年所用資金的4%.
審計結果公告制
“實(shí)際上，只要充分將審計結果公開(kāi)，健全審計結果公告制度，不用享有處罰權也可以達到監督的作用。陽(yáng)光是最好的防腐劑，也是最好的清潔劑�！贝拚颀垖τ浾弑硎�。
據介紹，這正是審計署目前著(zhù)力推行的工作之一。
“我希望，在未來(lái)三年內做到：需要審的都去審，只要審計過(guò)的，都公開(kāi)�！蹦瓿�，李金華在南京大學(xué)一次演講中表示。
按審計署的工作計劃，該署將力爭在2007年全面推行審計結果公告制度。即到2007年，除涉及國家機密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內容外，力爭做到把所有審計和專(zhuān)項審計調查項目的結果，全部對社會(huì )公告。在此制度全面實(shí)施之前，審計署要做的就是在《審計法》修訂工作中，進(jìn)一步將審查結果公告制度具體化。
今年年初，審計署副審計長(cháng)令狐安在廈門(mén)召開(kāi)的全國審計年會(huì )上曾表示，修訂后的《審計法》有望年內出臺。
全國人大常委會(huì )將在今年10月和12月分別召開(kāi)第18次會(huì )議與第19次會(huì )議，這被視為《審計法》年內順利完成修訂的最后兩個(gè)契機。
(來(lái)源：新京報；謝曉冬)
