記者近日獲悉，為了進(jìn)一步推動(dòng)國有商業(yè)銀行深化改革、加強內部管理、完善內控機制、提高經(jīng)營(yíng)效益，從9月開(kāi)始，審計署金融審計司將組織審計署駐各地特派員辦事處開(kāi)展對農業(yè)銀行基層分支機構的全面審計。
金融司正在尋求在金融審計方面的新突破。這種突破將在今年對農業(yè)銀行的后半程審計中體現：從9月份開(kāi)始，金融司將組織18個(gè)特派辦，分別從其負責審計的分行中選擇一個(gè)縣級的支行進(jìn)行審計。
據了解，早在今年年初，李金華審計長(cháng)就向金融審計司提出了金融審計要重點(diǎn)關(guān)注縣級分支機構的風(fēng)險情況。隨后，以金融司、武漢辦為主，圍繞著(zhù)基層支行的操作風(fēng)險開(kāi)始了近三個(gè)月的審計調查。
目前，一個(gè)針對農業(yè)銀行基層分支機構的審計方案正在醞釀之中。這個(gè)在對北京農行某支行全面剖析基礎上形成的審計方案，勾勒出了今后金融審計的方向。金融司范鵬司長(cháng)在接受本刊記者采訪(fǎng)時(shí)表示，對金融機構部分分支機構實(shí)施全面審計將是今后一個(gè)時(shí)期金融審計的重點(diǎn)。
這是金融審計在審計對象、審計內容、審計重點(diǎn)方面的一次重大轉變。
審計農行初取成效
從今年4月份開(kāi)始，金融司統一組織了對農業(yè)銀行總行和北京、河北等21家一級或直屬分行及其所轄部分分支機構2004年度資產(chǎn)、負債、損益情況進(jìn)行了審計。
范鵬司長(cháng)告訴記者，本次對農業(yè)銀行的審計重點(diǎn)仍是緊緊圍繞“風(fēng)險、管理、效益”，以真實(shí)性為基礎，以檢查內部控制制度為切入點(diǎn)，以整體資產(chǎn)質(zhì)量為主線(xiàn)，以揭露重大違法違規問(wèn)題為突破口。
不過(guò)，與往年相比，對農業(yè)銀行審計的重點(diǎn)和內容將發(fā)生重大轉變，即由重點(diǎn)關(guān)注總行和省級分行的經(jīng)營(yíng)管理情況向以銀行分支機構為主要審計對象轉變；由揭露和查處問(wèn)題為主要內容向全面分析銀行風(fēng)險管理機制轉變；由單純查辦重大違規問(wèn)題和大要案線(xiàn)索向揭示管理薄弱環(huán)節和從體制、制度方面提出審計建議轉變。
“這就要求我們的金融審計人員必須認真研究國有商業(yè)銀行改革發(fā)展方向，認真研究商業(yè)銀行業(yè)務(wù)流程、資金流程和管理流程，認真研究銀行電子信息系統和信息化條件下的管理模式。同時(shí)，還要積極探索新的審計組織方式和審計技術(shù)，尤其是探索計算機審計方法�！� 范鵬說(shuō)。
經(jīng)過(guò)全面分析目前我國國有商業(yè)銀行深化改革過(guò)程中出現的問(wèn)題，針對目前國有商業(yè)銀行管理層次多、鏈條長(cháng)的實(shí)際狀況，按照李金華審計長(cháng)的要求，金融司確定了對農業(yè)銀行審計的基本著(zhù)力點(diǎn)。這就是，從推進(jìn)商業(yè)銀行加強內部管理機制，為商業(yè)銀行的改革提供決策參考的角度，全面剖析農業(yè)銀行的分支機構。
在這樣的思路下，銀行治理問(wèn)題納入了審計人關(guān)注的重點(diǎn)，基層金融分支機構被納入了審計視野。
圍繞操作風(fēng)險對北京農行某支行進(jìn)行的將近三個(gè)月的試點(diǎn)解剖，就是這一思路的具體體現。通過(guò)對這家支行的全面檢查，發(fā)現銀行操作風(fēng)險方面的問(wèn)題較為突出，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款、個(gè)人消費貸款、關(guān)聯(lián)企業(yè)貸款、銀行承兌匯票等業(yè)務(wù)風(fēng)險仍然較高，暴露出基層銀行管理中存在的亟需解決的一些深層次問(wèn)題。
這次審計試點(diǎn)為基層支行的全面審計提供了一個(gè)成功的范例，不僅統一了認識、堅定了信心，也使審計思路逐漸清晰和成熟。即將付諸實(shí)施的《國有商業(yè)銀行基層分支機構審計指引》，就是在這次專(zhuān)項審計調查的基礎上，緊密結合當前金融改革的形勢而制定的。
2005年7月7日，董大勝副審計長(cháng)在北京農行審計現場(chǎng)調研時(shí)也強調指出，金融審計要重點(diǎn)做好三個(gè)結合：一是把查處國有商業(yè)銀行重大違法違規問(wèn)題與銀行經(jīng)營(yíng)機制轉變相結合，研究如何使國有商業(yè)銀行改革真正取得實(shí)效；二是將基層支行審計實(shí)踐與金融審計理論研究相結合，從先進(jìn)的金融監管理念入手，研究如何防范基層商業(yè)銀行的操作風(fēng)險；三是把計算機審計與手工審計和延伸審計調查相結合，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，提高審計工作效率和質(zhì)量。
對縣級金融機構實(shí)施全面審計，將重點(diǎn)檢查上級部門(mén)制定的各項管理制度的有效性、健全性；注意發(fā)現資金流動(dòng)和業(yè)務(wù)運行過(guò)程中存在的突出風(fēng)險及可能存在的大要案線(xiàn)索。
范鵬司長(cháng)告訴本刊記者：“下一步就是根據金融分支機構的審計指引，組織力量對農業(yè)銀行部分分支機構進(jìn)行全面審計，以摸清基層分支機構的風(fēng)險狀況及風(fēng)險產(chǎn)生的主要原因�！�
分支機構的操作風(fēng)險
作為銀行的基層機構，近年來(lái)分支行的操作風(fēng)險頻頻發(fā)生。
操作風(fēng)險是巴塞爾新資本協(xié)議列出的銀行業(yè)三大風(fēng)險之一，卻是中國銀行業(yè)風(fēng)險管理者長(cháng)期以來(lái)所忽視的對象。無(wú)論是在操作風(fēng)險管理理念、操作風(fēng)險管理框架，還是操作風(fēng)險管理手段上，中國銀行業(yè)均還需要根據中國轉軌經(jīng)濟過(guò)程中的實(shí)際情況加大研究和治理力度。
這幾年金融審計的情況表明，操作風(fēng)險已經(jīng)成為銀行風(fēng)險的重要根源。
“操作風(fēng)險并不是單純的風(fēng)險，而是一種復合的風(fēng)險，它既是由于職員的違規操作，同時(shí)也可以是由于管理系統的失誤造成的，既有組織層面的原因，也有技術(shù)層面的原因。同時(shí)也包括監管層面的原因�！狈儿i司長(cháng)認為。
回顧這幾年的審計，金融審計在“五統一”的模式下，統一組織了18個(gè)特派辦開(kāi)展對工商銀行、建設銀行等國有商業(yè)銀行的總行和省級分行的審計，在審計中根據需要，在有目的地對分行下轄的分支機構進(jìn)行了延伸審計，從中發(fā)現了大量的大案要案線(xiàn)索。諸如，工行廣東省南海支行被私營(yíng)企業(yè)主馮明康騙取20多億的貸款，就是金融審計人員發(fā)現的。
審計情況表明，當前商業(yè)銀行金融犯罪呈現出新發(fā)案件多、涉案人員層次高、涉案金額大、手段更為隱蔽的特點(diǎn)。究其原因，與銀行的一些分支機構依法經(jīng)營(yíng)意識不強，內部控制的機制還處于低水平狀態(tài)，有些機構的內控制度還處于復制監管部門(mén)的文件、制度，特別是一些分支行對“一把手”管理監督不力有很大的關(guān)系。
盡管，在以前的審計中，圍繞著(zhù)金融機構在經(jīng)營(yíng)管理中的風(fēng)險業(yè)務(wù)，對金融機構分支機構的審計已經(jīng)有所涉及，并有針對性地提出了建設性的建議，這些建議在促進(jìn)商業(yè)健康發(fā)展方面起到了重要的作用。但，這僅僅限于延伸審計，還不是系統性的對分支機構進(jìn)行審計調查。
有研究金融的專(zhuān)家對2005年爆發(fā)的銀行業(yè)金融機構大要案頻發(fā)的現象指出，操作風(fēng)險防范已經(jīng)成為中國銀行業(yè)管理的軟肋。業(yè)內人士分析認為，銀行業(yè)發(fā)生的一系列大案，可以歸結為操作風(fēng)險失控。事實(shí)上，近年來(lái)國際銀行業(yè)和銀行監管機構在關(guān)注銀行業(yè)的信用風(fēng)險和市場(chǎng)風(fēng)險的同時(shí)，越來(lái)越重視防范操作風(fēng)險。
這些基層分支機構大要案爆發(fā)后，有關(guān)監管部門(mén)針對金融機構的大要案頻發(fā)的情況，開(kāi)展了案件專(zhuān)項治理工作，并針對操作風(fēng)險出臺了一系列的規章制度，要求各商業(yè)銀行特別關(guān)注操作風(fēng)險。
種種現象顯示，國有商業(yè)銀行一些分支機構的內控制度存在漏洞或形同虛設，給犯罪分子以可乘之機，類(lèi)似的案件在不同的機構甚至同一銀行內簡(jiǎn)單重復，甚至出現高管人員作大案后很輕易的一走了之。一個(gè)明證的事實(shí)就是，即使在專(zhuān)項治理階段，案件仍然時(shí)有發(fā)生，部分銀行業(yè)金融機構的分支機構對防范操作風(fēng)險13條要求的貫徹落實(shí)不力等。
由是，操作風(fēng)險前所未有的成為監管部門(mén)和媒體熱議的話(huà)題。在這樣的背景下，審計署統一組織18個(gè)特派辦開(kāi)展的對農業(yè)銀行系統縣級支行的審計被賦予了新的內涵。
根據本刊記者了解，從9月份開(kāi)始，金融司將選擇20家分支機構進(jìn)行全面審計的目的就在于，通過(guò)對商業(yè)銀行分支機構的剖析，全面促進(jìn)金融機構完善風(fēng)險管理。
績(jì)效審計破題
余振東案件事發(fā)后，有分析人士發(fā)出了“集體腐敗，成為銀行支行的腐敗網(wǎng)絡(luò )”的感嘆，“金融腐敗案件給我們的啟示不僅僅是案件治理，更在于其中所體現的金融改革方法論問(wèn)題”。
隨著(zhù)2005年中國銀行黑龍江河松街支行高山的案件暴露后，被認為是幾乎完全復制余振東的手法。于是，如何真正建立有效的銀行法人治理結構，并以此形成對銀行內部既得利益者的約束，成為商業(yè)銀行健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。
正是基于此，從先進(jìn)的金融監管理念入手，研究如何防范基層商業(yè)銀行的操作風(fēng)險，是這次對農業(yè)銀行分支機構審計的出發(fā)點(diǎn)，并在全面審計的基礎上，通過(guò)揭露重大風(fēng)險問(wèn)題和違法案件線(xiàn)索，從體制、制度、政策和監管等方面找出解決問(wèn)題的建議，從更高層次上發(fā)揮金融審計監督的作用。
在采訪(fǎng)中，一位多次參與國有商業(yè)銀行審計的審計人員表示，從近幾年的審計情況來(lái)看，總的來(lái)說(shuō)是商業(yè)銀行的管理在逐步加強，尤其是總行、分行的管理能力得到有效提高，內部控制得到明顯加強，但由于治理結構不完善，導致管理鏈條過(guò)長(cháng)，對分支機構的控制不力。在總行和省級分行的違法違規問(wèn)題明顯下降的同時(shí)，更多的問(wèn)題則沉淀到了基層的分支機構。
范鵬司長(cháng)告訴記者，對基層支行審計的關(guān)鍵不在于查處單個(gè)的違規行為，而在于從制度、體制上查找問(wèn)題，尤其是分支機構的操作風(fēng)險管理、一把手的監督等都是銀行業(yè)所面臨的挑戰。為此，在審計中要關(guān)注幾個(gè)方面：一是風(fēng)險管理，尤其是操作風(fēng)險；二是一把手的經(jīng)營(yíng)決策；三是重大經(jīng)營(yíng)決策。
“通過(guò)審計，對基層支行因操作風(fēng)險產(chǎn)生的案例逐個(gè)分析并結合具體情景進(jìn)行模擬，找出銀行實(shí)際存在的重大風(fēng)險隱患，為國有商業(yè)銀行的風(fēng)險防范提供決策參考�！狈儿i說(shuō)。
事實(shí)上，作為政府審計重要組成部分的金融審計，在促進(jìn)商業(yè)銀行強化風(fēng)險管理方面取得了很大的成績(jì)。在近幾年，金融審計更多地發(fā)揮了“眼睛”的作用，以“防范風(fēng)險、提高效益、規范管理”為目標，通過(guò)揭露銀行經(jīng)營(yíng)管理中存在的重大違法違規問(wèn)題和突出風(fēng)險，從制度、政策和監管上分析原因，提出了深化金融體制改革方面諸多的審計建議，為建立安全、高效、穩健的金融運行機制發(fā)揮了應有的作用，已經(jīng)成為審計工作一個(gè)重要品牌，被稱(chēng)為“審計署的品牌”或者說(shuō)是政府審計的一個(gè)“拳頭產(chǎn)品”。
采訪(fǎng)中，范鵬司長(cháng)告訴記者，金融審計在政府審計中獨具特色，與其他金融監管部門(mén)相比有著(zhù)自己的特點(diǎn)，這是開(kāi)拓創(chuàng )新的結果，今后金融審計的進(jìn)步和發(fā)展還要依靠開(kāi)拓創(chuàng )新。
對基層分支機構的審計，就是在總結經(jīng)驗的基礎上提出的。下一步選擇20家分支機構，進(jìn)行全面審計，對貸款業(yè)務(wù)，包括對公貸款、個(gè)人消費等全部業(yè)務(wù)，推進(jìn)商業(yè)銀行加強內部管理機制，找出管理的漏洞，針對管理的問(wèn)題，扎扎實(shí)實(shí)地為商業(yè)銀行的改革提供決策參考。
“最終，我們通過(guò)從農業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理中存在的重大違規問(wèn)題和突出風(fēng)險，分析我國商業(yè)銀行存在的體制性、制度性缺陷并從政策和監管等方面分析原因，提出審計建議，最終形成宏觀(guān)分析報告�！� 范鵬說(shuō)。
據了解，將要付諸實(shí)施的審計指引中提出了“注重分析商業(yè)銀行在法人治理結構和內部管理等方面存在的傾向性、普遍性問(wèn)題”的要求。對此，金融司提出了“全面審計”的要求，即對基層機構的全部經(jīng)濟活動(dòng)和財務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行審計。
目前可以確定的是，根據審計方案，農業(yè)銀行各級“一把手”在資本運營(yíng)各個(gè)環(huán)節的重大經(jīng)營(yíng)決策、銀行內控機制、操作手段的薄弱環(huán)節和漏洞，成為本次審計關(guān)注的重點(diǎn)�！白⒁饨衣陡骷壺撠熑嗽诮�(jīng)營(yíng)管理中存在的以權謀私、濫用權力、玩忽職守等違法問(wèn)題。認真分析銀行經(jīng)營(yíng)管理中的內控環(huán)節和業(yè)務(wù)流程，檢查銀行資金的循環(huán)流動(dòng)軌跡和結果，注意發(fā)現突出的風(fēng)險問(wèn)題和可能存在的大要案線(xiàn)索�！� 范鵬說(shuō)。
在這些具體詳盡的方案指引下，分支機構的管理不到位，一把手的控制，其操作風(fēng)險、內部控制的缺陷以及風(fēng)險管理尤其是管理風(fēng)險突出問(wèn)題、重大風(fēng)險的形式，將隨著(zhù)這次審計得到全面的揭示。
在此基礎上，商業(yè)銀行在股份制改革中要解決的問(wèn)題清單也將隨著(zhù)審計而逐步清晰起來(lái)。同樣，隨著(zhù)這次審計的開(kāi)展，也預示著(zhù)金融審計在朝著(zhù)更高層次的目標發(fā)展：從促進(jìn)金融機構完善管理、提高效益的角度開(kāi)展審計。
采訪(fǎng)中，金融司一位資深審計人員告訴記者，這次審計強調的全面審計，一般是為全面改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、提高經(jīng)濟效益或全面整頓企業(yè)時(shí)采用的審計方式。
從這個(gè)角度上講，金融審計已經(jīng)開(kāi)始了績(jì)效審計的探索。從更高層次上發(fā)揮金融監督的作用，高度重視監管客體(金融機構)內控機制的健全和完善，集中資源關(guān)注金融風(fēng)險和效益，實(shí)施監督績(jì)效審計，進(jìn)而有效的對金融政策合理性和監督效果性進(jìn)行客觀(guān)、準確的評價(jià)。
來(lái)源：審計署網(wǎng)站
