中新網(wǎng)11月26日電 據中國青年報報道，包頭“11•21”空難已經(jīng)過(guò)去了整整1年，但籠罩在罹難者家屬心頭的陰霾至今未能散去，對于東方航空公司單方面決定的21萬(wàn)元人民幣的賠付金額，很多罹難者家屬表示難以接受，其中，罹難者陳蘇陽(yáng)的遺孀桂亞寧走上了一條艱難的訴訟之路。11月25日下午，她的訴訟代理人上海眾鑫律師事務(wù)所律師趙霄洛在電話(huà)中告訴記者，11月24日，他接到了北京市高級人民法院的口頭通知，狀告民航總局立法不作為的上訴被駁回。
2004年11月21日8時(shí)20分，東方航空公司從包頭飛往上海的MU5210航班起飛不到1分鐘，就墜入距機場(chǎng)不遠的南海公園，機上47名乘客、6名機組人員全部遇難。
包頭空難發(fā)生1周后，東方航空公司公布賠償辦法，首先強調了根據國家規定確定的最高賠償7萬(wàn)元這個(gè)基數，最終確定每位罹難者的賠償金額為21.1萬(wàn)元，陳蘇陽(yáng)是3名遇難的上海人之一，遇難時(shí)是一家知名公司的副董事長(cháng)兼總經(jīng)理，陳蘇陽(yáng)沒(méi)有買(mǎi)航空意外保險，只能獲得賠償21.1萬(wàn)元，這數目?jì)H僅是他生前幾個(gè)月的工資而已，他的妻子桂亞寧無(wú)法接受以21萬(wàn)元作為對丈夫生命的“廉價(jià)補償”。
東方航空公司表示，中國空難賠償的惟一標準源自根據1993年國務(wù)院132號令修訂的《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》，“承運人對每名旅客的最高賠償金額為人民幣7萬(wàn)元”。他們沒(méi)有權力突破目前法律規定的賠款限額，因為賠付標準是國務(wù)院制定的，如果不滿(mǎn)意，可以通過(guò)其他途徑解決。
桂亞寧委托趙霄洛查找相關(guān)法律規定，發(fā)現從1996年3月1日起實(shí)施的《民用航空法》第128條規定：“國內航空運輸承運人的賠償責任限額由國務(wù)院民用航空主管部門(mén)制定，報國務(wù)院批準后公布執行”。但是近10年過(guò)去了，民航總局沒(méi)有依法制定相關(guān)的賠償標準。趙霄洛認為，從1993年到2003年這10年期間，居民平均工資增加4.33倍，民航業(yè)總收入增加近6倍，今天對空難者家屬進(jìn)行理賠如果還適用1993年的有關(guān)規定是不合適的，而且這么多年的時(shí)間內，民航總局沒(méi)有履行《民用航空法》規定的立法義務(wù)，它是有責任的，也影響到今天對有關(guān)的遇難者家屬理賠當中存在的公平問(wèn)題。
今年3月4日，桂亞寧向北京市第二中級人民法院提起訴訟，請求法院判令民航總局依法履行《民用航空法》第128條規定的立法義務(wù)，依法制定“國內航空運輸承運人的賠償之限額”，5月16日，北京市第二中級人民法院裁定，該起訴不屬于行政訴訟的受案范圍，不予受理。
作為中國民航空難史上遇難者家屬首次通過(guò)訴訟渠道追究有關(guān)行政部門(mén)責任，此案受到了社會(huì )各界的廣泛關(guān)注。著(zhù)名行政法專(zhuān)家、中國政法大學(xué)馬懷德教授曾就此案撰文指出，根據《行政訴訟法》第12條的規定，國務(wù)院立法部門(mén)、國家各部委制定法規規章是抽象行政行為，但是，行政訴訟法沒(méi)有對不制定法規規章能不能起訴作出規定，因此，目前的法律法規在這方面存在障礙，法院沒(méi)有辦法作出讓行政機關(guān)履行授權立法義務(wù)的判決，具體到該案，法院駁回起訴也是有法律依據的。
據了解，中國行政訴訟法中規定的“抽象行政行為不可訴”，屢屢受學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界詬病。馬懷德介紹說(shuō)，對于正在修訂的《行政訴訟法》，目前學(xué)界最大的共識就是要擴大受案范圍，將所有國家公權力主體與相對人發(fā)生的公法上的爭議都納入行政訴訟的受案范圍，所有行使公權力的主體都應接受法院的司法審查。
由于北京市高級人民法院駁回了桂亞寧的上訴，如何尋求訴訟以外的其他途徑進(jìn)行救濟就成了目前最大的問(wèn)題，在空難后舉行的一系列法律研討會(huì )上，許多專(zhuān)家談了看法。
中國政法大學(xué)教授蔡定劍認為，《民用航空法》實(shí)施以后，國務(wù)院的暫行規定是否還有法律效力的問(wèn)題，是罹難者尋求救濟的關(guān)鍵。一個(gè)新的法律頒布以后，此前的法律法規的效力問(wèn)題，在中國很多案件中都有涉及。一個(gè)法律頒布以后，從法理上來(lái)說(shuō)，和這個(gè)新法律符合的法律法規才能繼續有效，如果有沖突，過(guò)去那些法律法規是沒(méi)有效力的，中國由于缺少有效的法規審查制度，這種情況沒(méi)有得到很好的解決。
蔡定劍認為，該案的意義不能僅僅局限于空難索賠標準，更重要的是希望能夠推動(dòng)中國更高層次的立法機關(guān)關(guān)注法律沖突的問(wèn)題，以及授權立法后的監督問(wèn)題，《民用航空法》授權國家民航總局立法，但只是非常原則的規定，授權后沒(méi)有監督，沒(méi)有時(shí)間的限制，沒(méi)有不作為的責任，以至造成了法律實(shí)施10年后，授權立法還沒(méi)有動(dòng)靜的結果。
趙霄洛最后說(shuō)，上訴時(shí)，他們就已經(jīng)預料到被駁回的結果，對于下一步的打算，一些專(zhuān)家建議，在行政訴訟行不通的情況下，可以提起民事訴訟，請求法院適用相關(guān)法律，如《民法通則》和最高法院關(guān)于人身?yè)p害賠償的司法解釋?zhuān)匦麓_立賠償數額。還有專(zhuān)家建議，根據《立法法》的規定，公民認為行政法規與現行法律抵觸的，可以向全國人大常委會(huì )提請法規審查，桂亞寧可以普通公民的身份，向全國人大常委會(huì )請求審查《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》的法律效力，因為在中國現行體制下，對抽象行政行為的監督主要是通過(guò)非訴訟方式進(jìn)行的，根據憲法的規定，全國人大常委會(huì )有權撤銷(xiāo)國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。
