(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
供熱市場(chǎng)化的一個(gè)重要命題就是供熱主體的多元化。在沒(méi)有一個(gè)特定的模式，也沒(méi)有一個(gè)細化標準的情況下，各地政府和民間資本，開(kāi)始相互示好，談判，妥協(xié)，或者達成平衡，或者分崩離析。在這個(gè)地方政府和企業(yè)大膽試錯的過(guò)程中，政府和企業(yè)的行為邊界，將一再被觸動(dòng)，被爭議，被嘗試
臨近年關(guān)，河北盛世陽(yáng)光能源有限公司辦公室主任焦國臣幾乎每天都要跑一趟50公里開(kāi)外的井陘縣城。盛世陽(yáng)光公司從2004年7月接手該縣城的供熱工程，在完成2004年度的供熱工作后，被縣政府終止了供熱協(xié)議�，F在他頻繁往返于石家莊和井陘兩地，與井陘縣政府談判企業(yè)的退出補償。
民企倉促進(jìn)入
中國對私人資本進(jìn)入公用事業(yè)全面開(kāi)放始自2003年。2003年1月，建設部部長(cháng)汪光燾宣布，中國將從今年開(kāi)始對各類(lèi)資本全面開(kāi)放公用事業(yè)行業(yè)。
陽(yáng)光公司也是在這個(gè)時(shí)候進(jìn)入供熱行業(yè)的。它的母體是石家莊締杰房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司。為了進(jìn)入供熱市場(chǎng)，公司專(zhuān)門(mén)從石家莊東方熱力公司挖來(lái)了總工程師梁俊才統領(lǐng)陽(yáng)光公司，并組建了一個(gè)160人的團隊。
井陘縣集中供熱被列為井陘縣十大“民心工程”之一，多屆政府均未建成。隨著(zhù)石家莊集中供熱的逐步推行，一些周邊縣市紛紛實(shí)現了集中供熱。這讓井陘縣有些被動(dòng)。2004年，縣有關(guān)領(lǐng)導到石家莊市簽下了建設集中供熱的責任狀。
2004年4月，井陘縣政府再次對外發(fā)布了招商公告。陽(yáng)光公司2004年6月開(kāi)始與井陘政府談判，7月28日，雙方簽訂了《井陘縣城區集中供熱工程投資經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。協(xié)議規定，由盛世陽(yáng)光公司投資3000萬(wàn)元建設井陘縣城集中供熱網(wǎng)，而陽(yáng)光公司獲得30年的特許經(jīng)營(yíng)權。
用特許經(jīng)營(yíng)的方法將社會(huì )資金吸納入公用事業(yè)的建設，這是西方從上世紀60年代就開(kāi)始的做法。在中國，在電采暖等其他技術(shù)形式無(wú)法大面積覆蓋的情況下，通過(guò)管道送暖成為供暖主渠道。一旦鋪設一套管網(wǎng)之后，企業(yè)就具備了獨家壟斷的基礎。
“這就要求政府對準入企業(yè)的資質(zhì)進(jìn)行嚴格的審核，并進(jìn)行項目招投標�！敝袊擎偣釁f(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)李秀說(shuō)。
井陘縣向社會(huì )招商后，前后有四家企業(yè)前去考察，最后盛世陽(yáng)光公司中選�！耙驗槲覀児咎峁┑姆桨负涂h政府的預期最一致，3000萬(wàn)的資金投入也是所有參與競爭企業(yè)里承諾最高的�！苯箛颊f(shuō)。
“直接購買(mǎi)特許經(jīng)營(yíng)權是競標方法之一，出價(jià)高者得。但這種競標一般是被否定的，因為企業(yè)最終還會(huì )把成本全攤到用戶(hù)身上�！碧靹t公用事業(yè)研究中心主任盛洪認為。
在陽(yáng)光公司和政府簽訂的協(xié)議中說(shuō)明，投資中的80%都要靠居民繳納管網(wǎng)建設費進(jìn)行回收。實(shí)際在此后的費用收繳過(guò)程中，居民對管網(wǎng)建設費非議最多，抵觸最大。
據李秀透露，建設部現在已經(jīng)有了一個(gè)細節待修改的特許經(jīng)營(yíng)范本。在這個(gè)范本里，對進(jìn)入企業(yè)的資質(zhì)，招投標的標準，都有非常細致的規定。而井陘縣政府與盛世陽(yáng)光公司歷時(shí)一個(gè)月就確定的“聯(lián)姻”，顯然要粗線(xiàn)條得多。這為企業(yè)最后的失敗退出也埋下了伏筆。
比如供熱面積�！肮崦娣e的多少對一個(gè)供熱企業(yè)非常重要。這就要求政府要提供一個(gè)比較準確的面積和規劃。而且保證在以后的城市發(fā)展中，不能隨意改變規劃，使企業(yè)可能擴展的供熱面積受損�！鼻迦A大學(xué)建筑學(xué)院教授狄洪發(fā)對《中國新聞周刊》說(shuō)。他作為建設部課題組成員之一，參與了供熱行業(yè)熱價(jià)的制定。
簽訂協(xié)議前，井陘縣政府提供的供熱面積數據為120萬(wàn)～140萬(wàn)平方米，因此公司在進(jìn)行設備投資的時(shí)候，共建設了13個(gè)熱交換站，可以供熱140萬(wàn)平方米，但最后發(fā)現，井陘只有80萬(wàn)平方米的供熱面積�！斑@就像大馬拉小車(chē)，浪費設備成本�！� 焦國臣說(shuō)。
就這樣，盛世陽(yáng)光公司用大馬拉著(zhù)小車(chē)，蹣跚進(jìn)入了井陘縣第一年的供熱建設。
收費難題
最開(kāi)始的合作是順利的。
協(xié)議簽訂后，井陘縣迅即成立了縣集中供熱指揮部，保證盛世陽(yáng)光公司施工無(wú)干擾。不僅在施工中有公安和城管組成的保障中隊晝夜巡邏，井陘縣還要求相關(guān)部門(mén)對這項工程的破路費、園林綠化綜合費進(jìn)行減免。
為了免除企業(yè)對收費難的顧慮，井陘縣政府在和陽(yáng)光公司的協(xié)議中，許可公司在11月正式供熱之前，提前一個(gè)月開(kāi)始收費。在縣政府召開(kāi)的會(huì )議上，政府號召大家轉變觀(guān)念，取暖付費。甚至還實(shí)行承包責任制，每個(gè)領(lǐng)導承包一個(gè)熱交換站的收費�！�2004年縣里開(kāi)會(huì )，讓副科以上干部帶頭交，誰(shuí)不交就撤誰(shuí)�！本�縣一位干部告訴記者。
但前期的蜜月，并不能阻止最終分崩離析。政府對收費的三令五申，也并沒(méi)有解決一個(gè)長(cháng)期享受福利供熱的縣城，付費意識的自覺(jué)。對民企進(jìn)入這個(gè)行業(yè)并收費，居民有著(zhù)更強的警惕心理。實(shí)際上，在哈爾濱也出現了這樣的情況。一部分進(jìn)入供熱行業(yè)的民企，利用居民交納的管網(wǎng)建設費坐收漁利。等管網(wǎng)的折舊期限臨近，便卷鋪蓋走人。而在井陘縣政府的民生目標和盛世公司的企業(yè)贏(yíng)利目標之間，也因為收費和停暖問(wèn)題，發(fā)生了激烈的沖突。
因為收費問(wèn)題，首先與盛世陽(yáng)光公司交惡的單位便是井陘縣建設局。這個(gè)掛著(zhù)井陘縣集中供熱指揮部牌子的部門(mén)，因為欠盛世陽(yáng)光公司30多萬(wàn)元的取暖費，成為盛世陽(yáng)光公司停暖的第一家單位。
當收費人員向建設局討要時(shí)，建設局反稱(chēng)盛世陽(yáng)光公司欠局里200萬(wàn)元工程款。多次交涉未果后，公司停止為建設局供熱，而建設局則占了該公司的6號熱交換站。
“盛世陽(yáng)光公司到井陘來(lái)，我們是出力最多的部門(mén)�，F在他們第一個(gè)收拾的就是我們，太不給面子了�！本�縣建設局書(shū)記王嘉波說(shuō)。
接著(zhù)，盛世陽(yáng)光公司在一些科局都遇到了收費難題。據焦國臣介紹，物價(jià)局拒交暖費的理由是“明年的價(jià)格聽(tīng)證會(huì )差不多讓你們通過(guò)�！鳖�(lèi)似的“理由”也出現在該縣其他一些實(shí)權部門(mén)。井陘賓館是另一個(gè)欠債大戶(hù)。這家縣政府辦的賓館欠陽(yáng)光公司幾十萬(wàn)元熱費，但是縣財政又是它的債務(wù)人。這樣的三角債在對井陘機關(guān)單位的收費過(guò)程中頻頻出現，而兜兜轉轉一圈后，縣政府常常成為最終的債務(wù)人。
據焦國臣介紹，井陘縣轄幾類(lèi)礦區，年財政收入有3.5億。但大部分收入都上繳上級政府，留在手中的可支配收入很少�；蛟S這也成為了井陘縣城積極招商實(shí)現集中供熱的一個(gè)主要動(dòng)因�！皬恼慕嵌瓤�，允許私人資本進(jìn)入公用行業(yè)，最現實(shí)的動(dòng)力是由于財政上的壓力——政府沒(méi)有那么大的能力來(lái)建設日益擴大的基礎設施投入——才使得私人資本有機會(huì )介入�！碧靹t公用事業(yè)研究中心研究員郭玉閃說(shuō)，“但為解決資金困難而開(kāi)放‘民營(yíng)化’，和為提升行業(yè)表現而尋求 ‘合理的治理結構’，這是兩種完全不同的做法�！�
據焦國臣說(shuō)，在去年集中供熱實(shí)行后，縣領(lǐng)導在視察時(shí)曾對他說(shuō)，收費和協(xié)調與上游企業(yè)的關(guān)系太難做了，你們別做了�！斑@說(shuō)明在我們建設好管網(wǎng)后，政府已經(jīng)有了接手的想法�！苯箛颊f(shuō)。
盛世陽(yáng)光公司的前期調查表明，井陘縣供熱市場(chǎng)從理論上每年有200萬(wàn)元的收益。按照公司的盈利計劃，如果每年收費率達到80%，公司可以在第三年實(shí)現微利，從此開(kāi)始剩余25年的“獨家、穩定”的贏(yíng)利。但2004年的收費率僅為30%。
“僅僅是欠費，我們并不怕�！苯箛颊f(shuō)。2005年3月16日，平山、井陘兩個(gè)分公司開(kāi)會(huì )，決定對每戶(hù)樓裝一個(gè)供熱閥門(mén)，如果不繳費就可以有的放矢的停暖，期許用這種技術(shù)改造來(lái)解決收費問(wèn)題。
但政府沒(méi)有給他們這么長(cháng)的時(shí)間。
未到位的政府責任
焦國臣將陽(yáng)光公司進(jìn)入供熱行業(yè)失敗歸因于“市場(chǎng)發(fā)育程度不夠”。他認為其中一個(gè)重要方面在于政府的行政支持，“包括政策支持和財政支持”。而政府在公用事業(yè)市場(chǎng)化中的行為邊界，一直是經(jīng)濟學(xué)者們孜孜以求的命題。他們看來(lái)，政府的作為更多應該是第三方的守望和監管。定價(jià)管制就是其中的重要一環(huán)。
在定價(jià)方面，西方發(fā)達的市場(chǎng)經(jīng)濟國家，取得公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權的同時(shí)，必須接受?chē)栏竦膬r(jià)格管制，使之無(wú)法取得超額壟斷利潤。其基本定價(jià)原則是使管制價(jià)格略高于運行企業(yè)的邊際成本，并有微利可圖。近二十年來(lái)，國外比較流行“價(jià)格上限”的定價(jià)機制，即以一定時(shí)期內的通貨膨脹率為上限，要求企業(yè)的價(jià)格上漲率不能超過(guò)這一上限。這樣既能夠為消費者接受，又能夠使企業(yè)有動(dòng)力降低成本。在價(jià)格上限之內，獲取合理的利潤。而盛洪則將公用產(chǎn)品的定價(jià)形容為“猜”�！坝烧退刚埖膶�(zhuān)家，在通過(guò)對企業(yè)的成本進(jìn)行嚴格審計后，猜出一個(gè)接近合理的價(jià)格。再通過(guò)聽(tīng)證會(huì )等法律程序，最后由政府拍板定價(jià)�！�
中國現行對壟斷產(chǎn)業(yè)的價(jià)格管理，一直采用成本加成的方式。據了解，井陘縣熱電廠(chǎng)的成本為6元/噸�！拔覀儺敃r(shí)的想法就是我們的熱價(jià)在熱電廠(chǎng)的價(jià)格上，加上4元錢(qián)�！� 焦國臣說(shuō)。但最后熱電廠(chǎng)和市物價(jià)局協(xié)商出的熱水出廠(chǎng)價(jià)為18.4元/噸�！拔覀冊谧稣{查時(shí)知道熱電廠(chǎng)賣(mài)價(jià)比較高，但當時(shí)寄希望于政府可以從中加以協(xié)調�！苯箛颊f(shuō)。
井陘縣政府最后確定的熱價(jià)為12元/平方米。焦國臣認為這個(gè)價(jià)格造成了陽(yáng)光公司供熱成本倒掛。
“協(xié)調上游企業(yè)和供熱價(jià)格也是政府責任的一種。在綜合考慮市場(chǎng)上各種物價(jià)的因素后，確定一個(gè)可供企業(yè)保證微利的價(jià)格。而當無(wú)法在熱價(jià)上保證企業(yè)盈虧平衡點(diǎn)，政府應該考慮其他的援助。比如財政支持，或者是提供貸款�！钡液榘l(fā)對《中國新聞周刊》說(shuō)。
實(shí)際上，在陽(yáng)光公司和井陘縣政府的協(xié)議里，也有涉及井陘縣對企業(yè)的貸款支持，但在實(shí)際操作中并未兌現。
成本上無(wú)法彌補的倒掛形成了剛性的財務(wù)黑洞，使得供熱企業(yè)與上游企業(yè)因為拖欠材料費產(chǎn)生了諸多罅隙。井陘縣建設局書(shū)記王嘉波說(shuō):“盛世陽(yáng)光公司目前還拖欠大唐微水電廠(chǎng)、電力局和水務(wù)局等單位大量費用。供熱結束后，縣里多次給盛世陽(yáng)光公司發(fā)函，要求該公司開(kāi)展破損道路恢復和4道過(guò)河管道重新架設等后續工作，但遲遲不見(jiàn)該公司有行動(dòng)�！�
2005年4月15日，井陘縣副縣長(cháng)王永華代表縣政府在一份文件里提出意見(jiàn):“盛世陽(yáng)光公司必須在規定的時(shí)間內完成后續工程，并解決好與電力局，大唐微水電廠(chǎng)、自來(lái)水公司在經(jīng)營(yíng)中發(fā)生的一系列問(wèn)題。盛世陽(yáng)光公司必須嚴肅認真對待，按規定時(shí)間落實(shí)，以免發(fā)生沖突�！边@也成為井陘縣政府和企業(yè)交惡的第一份書(shū)面文字。
2005年6月21日，井陘縣集中供熱指揮部下發(fā)了《關(guān)于集中供熱工程收費問(wèn)題的緊急通知》，通知終止盛世陽(yáng)光公司的暖氣收費權，改由井陘熱力公司收繳欠費，并連續在當地電視臺上播放。居民若繼續繳費給陽(yáng)光公司，“后果自負”。在一個(gè)沒(méi)有協(xié)議的供熱市場(chǎng)，政府的話(huà)總有至高無(wú)上的效力。通知從源頭上斷絕了陽(yáng)光公司的收入來(lái)源。隨后，該公司投資建設的大部分熱交換站門(mén)鎖被撬換。
陽(yáng)光公司黯然退出了他們曾經(jīng)企盼的“長(cháng)期的、收益穩定的、獨家經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)”。
市場(chǎng)化的前景
盛世陽(yáng)光公司的退出成為中國供熱事業(yè)市場(chǎng)化的一個(gè)試錯標本。在中國的公用事業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程中，地方通常成為公用事業(yè)市場(chǎng)化的先鋒。中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員余暉認為，通常的市場(chǎng)化方式，都是根據民間創(chuàng )新，然后地方政府許可默認，最后經(jīng)由中央政府肯定這種“自下而上”的方式。
而不同的公用事業(yè)，因為行業(yè)特性不同，又有各自的市場(chǎng)化路徑。由于供熱的特性，多樣化的市場(chǎng)主體還主要在地方上的供熱市場(chǎng)出現。因為在大城市，大面積的供熱面積已經(jīng)建設好了管網(wǎng)，新進(jìn)入的民間資本大多只能參與新增地區的供熱。
“或者把負責原來(lái)大面積供暖的大型國企，進(jìn)行股份制改造，用這樣的方法來(lái)實(shí)現主體多元化�！钡液榘l(fā)告訴記者。但這樣的方法目前進(jìn)行得很不順利。據狄洪發(fā)介紹，在包頭和齊齊哈爾將負責供熱的國有企業(yè)出售給私人，但同樣遇到了私人資本的單純逐利，和政府保證居民取暖的民生目標之間的沖突，包頭市最后收回了供熱權。
正如焦國臣感嘆的“關(guān)鍵是市場(chǎng)發(fā)育程度”。狄洪發(fā)也認為，目前供熱市場(chǎng)化改革才剛起步，市場(chǎng)發(fā)育還遠遠不夠。政府的相關(guān)法規制定就遠遠落后。
首先是與特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)的一系列法律問(wèn)題，目前沒(méi)有相關(guān)的標準和文本，因此李秀認為各地風(fēng)行的給民間資本公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)權，“嚴格意義上都不合法”。中國社科院法學(xué)研究所研究員周漢華也撰文指出，在公用事業(yè)引入多樣市場(chǎng)主體的過(guò)程中，有太多的法律空白:招投標方式與拍賣(mài)方式的選擇與程序設計，特許合同的內容以及救濟方式。境外項目融資的安排，經(jīng)營(yíng)權滿(mǎn)后的移交義務(wù)……“這已經(jīng)不是一個(gè)建設部的事情，應從更高層次上協(xié)調各項改革�！敝軡h華說(shuō)。
同時(shí)，政府監管也是一個(gè)亟待建設的目標。我們可以從公用事業(yè)市場(chǎng)化比較成熟的國家看到監管前景。
1970年以前，美國政府監管體制的建設主要集中于后來(lái)被稱(chēng)為老式的經(jīng)濟性管制領(lǐng)域:即對某些特殊產(chǎn)業(yè)的價(jià)格和進(jìn)入的控制上，這些產(chǎn)業(yè)中就包括公用事業(yè)。監管的中心目標是解決在自然壟斷和規模技術(shù)遞增收益情況下的定價(jià)及費率結構問(wèn)題。大量的經(jīng)濟性監管機構應運而生。從1970年美國環(huán)境保護委員會(huì )建立為開(kāi)端，這種被稱(chēng)為新式的“社會(huì )性管制”的浪潮波及各種產(chǎn)業(yè)，并開(kāi)始了新一輪的監管機構締造運動(dòng)，將政府行政官職的范圍擴展到了空前地步。
這也是中國目前的市場(chǎng)欠缺的。沒(méi)有獨立的監管部門(mén)，“政府肯定會(huì )有偏向。而且行政部門(mén)的權限不很清楚，它可能有時(shí)會(huì )自我授權，也可能管不到位�！笔⒑檎f(shuō)。
從供熱行業(yè)全面撤出后，如今陽(yáng)光公司160人的隊伍只剩下20人。而公司和地方政府的賠償談判還在膠著(zhù)。井陘縣政府承諾將井陘賓館的資產(chǎn)和地產(chǎn)作為補償，并分期償還企業(yè)投入的前期資金，但對需要流動(dòng)資金的企業(yè)來(lái)說(shuō)，這只是一種無(wú)奈選擇。
但公司對進(jìn)入供熱行業(yè)的熱情卻并沒(méi)有減退。據一位留守井陘的陽(yáng)光公司工作人員告訴記者，公司還在對其他地區的供熱市場(chǎng)進(jìn)行考察，以期再次進(jìn)入。畢竟，這是一個(gè)“有著(zhù)長(cháng)期穩定收益的市場(chǎng)�！�
沈陽(yáng)供熱企業(yè)市場(chǎng)化現狀
據沈陽(yáng)市供熱辦人士介紹，沈陽(yáng)市目前有供熱企業(yè)350家，供熱面積1.45億平米。其中國有企業(yè)不到50%。從2002年之后，供熱企業(yè)開(kāi)始改制，嘗試放開(kāi)供熱市場(chǎng)，一些私營(yíng)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)收購、合資等方式進(jìn)入到沈陽(yáng)。
另?yè)撌袠I(yè)內人士透露，目前民營(yíng)供熱企業(yè)的盈利狀況普遍不好，主要原因在于供熱屬于公用事業(yè)，企業(yè)投入成本高，產(chǎn)品實(shí)行政府定價(jià)，加之近年來(lái)水價(jià)、煤價(jià)上漲迅速，導致熱價(jià)與成本不符。據測算，沈陽(yáng)市供熱企業(yè)每平米成本為24.75元，而政府訂的熱價(jià)為每平米22元。
曾經(jīng)有一家私營(yíng)企業(yè)花費2900萬(wàn)收購了一家供熱企業(yè)，但是進(jìn)入市場(chǎng)不到一年就因為水煤價(jià)格上漲而虧損了800萬(wàn)元，這家企業(yè)隨后提出停止供暖。政府不得不對企業(yè)進(jìn)行了回購。
另?yè)私�，沈�?yáng)市目前正在醞釀實(shí)施供熱市場(chǎng)準入制度，只有達到一定資質(zhì)、資金規模和確保一定的供熱年限的企業(yè)才能獲準經(jīng)營(yíng)。
據業(yè)內人士介紹，惠天熱電是沈陽(yáng)市最大的供熱公司，供熱面積3000萬(wàn)平米，2004年的固定資產(chǎn)22億，1993年成立股份公司，55%國資，44%為社會(huì )資本，1997年上市。從2003年開(kāi)始，法國達爾凱公司準備參股，經(jīng)過(guò)考察認為惠天熱電“資產(chǎn)優(yōu)良”，雙方于2005年達成初步意向。
(來(lái)源：《中國新聞周刊》；陳曉)
