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要解決三農問(wèn)題，保障農民利益，就首先必須保障農民對于土地的權利，對農村集體土地產(chǎn)權制度進(jìn)行完善與改革
自90年代以來(lái)國土資源部門(mén)一直就說(shuō)，中國實(shí)行的是最嚴格的耕地保護制度，并將繼續堅持這一政策。但事實(shí)卻是，我們的耕地迅速減少，并因此形成4000萬(wàn)失地農民大軍，而且，每年還以數百萬(wàn)的數字在增長(cháng)。
另一方面，中央政府反復強調在征地過(guò)程中要保障農民利益，也提高了征地補償標準，但因征地而引起的爭議仍然非常廣泛。征地糾紛也成為農村貧困與不穩定之源。九三學(xué)社2003年進(jìn)行的一項調查表明，60%的失地農民生活處于十分困難的境地。有關(guān)研究表明，征地引發(fā)的農村的群體性事件已經(jīng)占到全部農村群體性事件的65%以上。
按理說(shuō)，現代經(jīng)濟發(fā)展自然需要將部分農地，包括耕地轉化為工商業(yè)用地。因而，耕地以合理的速度減少，不值得大驚小怪。同時(shí)，農地轉化為工商業(yè)用地，土地大幅度增值，農民應當也能夠享受到好處。但目前不合理的農地產(chǎn)權制度與不公平的征地方式，卻讓耕地以非理性的速度減少，而農民在失去土地的時(shí)候也沒(méi)有獲得合理的補償。
問(wèn)題首先出在農村集體土地產(chǎn)權制度上。依照現有法律，只有主要集中在城市的國有土地才可以出讓其建設使用權，而農村集體盡管享有農地的所有權，這種所有權卻受到極大限制，不能像國有土地那樣衍生出建設使用權。因而，農村集體就不能自行將其所有之土地轉化為工商業(yè)用途，獲取土地增值的收益。相反，農地必須經(jīng)過(guò)政府征用，變成國有土地，才可以產(chǎn)生出建設使用權，并向工商企業(yè)出售。這種制度決定了，要滿(mǎn)足城市化、工業(yè)化對土地的需要，政府必須大規模征用農地。
假如政府能夠以合理的價(jià)格征用農地，農民未必會(huì )拒絕交易。問(wèn)題在于，政府在征地中的角色沖突，導致其難于操作。在征地活動(dòng)中，政府一身而承擔了三個(gè)角色：第一，中央政府制定征地補償標準，而那些有權征地的各地政府可以影響這個(gè)標準的制定，農民卻不可能參與其中；第二，地方政府向農民征地，實(shí)際上成為與農民進(jìn)行土地交易的一方當事人；第三，這個(gè)當事人又是一級政府，它可以運用國家機器的力量強制執行交易合同。在這樣的格局下，政府自然有能力將自己的交易條款單方面強加給農民，而農民則幾乎沒(méi)有任何討價(jià)還價(jià)的能力。
事實(shí)上地方政府在征地的時(shí)候，也是以商業(yè)理念進(jìn)行的。政府征地，僅有少部分用于公共基礎設施建設，大部分用于一般工商業(yè)用途，比如建立開(kāi)發(fā)區。于是，各級政府就是土地一級市場(chǎng)上的壟斷性經(jīng)營(yíng)者。任何經(jīng)營(yíng)者都會(huì )追求收益的最大化，地方政府也不例外。為此，它必然采取各種辦法抬升土地建設使用權出讓價(jià)格，近兩年各地地價(jià)已經(jīng)呈現出非理性上漲的趨勢，各級地方政府從中獲得巨額收益。理論上它也會(huì )利用自己所掌握的一切手段，盡可能壓低支付給農民的補償標準，或者截留補償款，拖延支付補償款。這樣，在農地征用補償標準與國有土地建設使用權出讓價(jià)格之間，必然形成并始終維持著(zhù)巨大的落差。兩者之間的差價(jià)，就由地方政府與工商企業(yè)分享了。這個(gè)巨大落差也是地方政府大規模圈地的動(dòng)力。
總之，農村集體土地與國有土地在權利上的不平等，及征地方式導致地方政府尋求土地收益利益最大化傾向，這二者決定了農民無(wú)法享受土地轉換用途后的增值收益。不管是根據傳統，還是根據憲法與法律，農村土地本來(lái)是屬于農民的。但是，農民現在卻無(wú)法依靠這筆財產(chǎn)獲得財富，改變自己的命運。這二者也產(chǎn)生了一個(gè)附帶效果：地方政府盲目征地，形成一輪又一輪開(kāi)發(fā)區熱，導致土地資源被大量浪費。
因此，要解決三農問(wèn)題，保障農民利益，就首先必須保障農民對于土地的權利，對農村集體土地產(chǎn)權制度進(jìn)行完善與改革。土地產(chǎn)權改革的基本方向就是實(shí)現國有土地與集體土地的權利平等。也就是說(shuō)，農村集體可以跟城市政府一樣，在其所擁有的土地上設立建設使用權，并以同樣的價(jià)格向工商企業(yè)轉讓。政府當然可以對這些交易活動(dòng)進(jìn)行管制，也可以制定土地利用規劃，并且對土地交易征收賦稅；但土地增值的收益從法律上將歸農村集體所有，農村集體將仍然保有土地的最終所有權�？梢灶A料，農民比地方政府更珍惜自己的土地，并會(huì )按照市場(chǎng)價(jià)格索價(jià)。因而，讓農民直接通過(guò)轉讓土地建設使用權而向城市化和工業(yè)化提供土地，將會(huì )約束地方政府和企業(yè)節約用地。嚴格的地權制度向來(lái)是保護土地資源最有效的辦法
有些地方在這方面已經(jīng)進(jìn)行一些嘗試。比如，廣東省從去年10月開(kāi)始實(shí)施《集體建設用地使用權流轉管理辦法》。據此，集體建設用地使用權作價(jià)入股(出資)，以與他人合作、聯(lián)營(yíng)等形式共同興辦企業(yè)，視同集體建設用地使用權出讓。不過(guò)，該辦法仍然禁止集體建設用地用于商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設和住宅建設。
在浪費了那么多土地、在那么多農民的權益遭受侵犯之后，現在不應再在農地產(chǎn)權制度改革方面猶疑不定了。我們期待政府當機立斷，啟動(dòng)新一輪徹底的“土地改革”。
(來(lái)源：《中國新聞周刊》)
