“我現在最關(guān)心的是，這項北京市地方立法能否對政府還貸收費公路和經(jīng)營(yíng)性收費公路做出明確嚴格的界定�！苯裉焐衔�，北京市人大代表李淑媛接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，不能讓老百姓交的錢(qián)成為一筆糊涂賬。
人大代表15年追問(wèn)
李淑媛是中國原子能科學(xué)院核物理所退休工程師，連續四屆當選北京市人大代表，自從在1992年北京市人代會(huì )上第一次提出“停止京石高速公路北京段收費”的建議，15年來(lái)，李淑媛一直緊盯著(zhù)這個(gè)問(wèn)題不放。問(wèn)題還在，收費依舊，而她已是兩鬢蒼蒼的花甲老人。
北京市審計局提供給她的一份報告顯示，京石高速公路北京段，截至2004年12月已累計收費17億余元，償還貸款等款項后還剩余近6億元。該報告經(jīng)媒體報道后，引起了社會(huì )各界對公路收費問(wèn)題合法性、合理性的又一輪質(zhì)疑。
李淑媛說(shuō)的北京市地方立法，是指正在北京市十二屆人大常委會(huì )第37次會(huì )議上進(jìn)行第二次審議的《北京市公路條例(草案修改稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)，《條例》即將在7月28日下午表決通過(guò)，《條例》專(zhuān)設一章《收費公路的特別規定》，其中規定，收費公路收費期滿(mǎn)應按規定拆除收費設施停止收費，并由市政府向社會(huì )公告。
審計報告揭開(kāi)公路收費內幕
“主管部門(mén)對這個(gè)問(wèn)題的答復幾乎年年一個(gè)樣：收費用于還貸。但對于究竟借了多少貸，收了多少費，卻總是含糊其辭�！崩钍珂孪蛴浾呋貞浾f(shuō)。
在李淑媛看來(lái)，公路屬于政府應當免費為納稅人提供的公共產(chǎn)品，“即便政府必須向銀行借貸，再通過(guò)收取車(chē)輛通行費的方式還貸，但也決不能是一筆糊涂賬，更不能收起費來(lái)沒(méi)完沒(méi)了”。
2005年北京市兩會(huì )期間，由李淑媛領(lǐng)銜，來(lái)自房山區的人大代表們向北京市審計局提出建議，要求對京石高速的貸款數額、還貸時(shí)間以及收費數額、用途等情況進(jìn)行審計。
3個(gè)月后，北京市審計局就此出具了一份專(zhuān)門(mén)的審計報告，報告稱(chēng)：1999年12月經(jīng)北京市政府同意，將京石高速公路經(jīng)營(yíng)權授予北京市首都公路發(fā)展有限責任公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)首發(fā)公司)，經(jīng)營(yíng)期限30年(自 2000年1月1日至2029年12月31日)。同期，首發(fā)公司與北京經(jīng)濟發(fā)展投資公司簽訂協(xié)議，以7.1億元收回北京經(jīng)濟發(fā)展投資公司所擁有的京石高速公路50%的收費權。
直至看到這份審計報告，李淑媛才知道：原來(lái)修建京石高速的10.1億元總投資中，竟有5.4億元來(lái)源于養路費，占了半數以上，貸款只占較少部分；原來(lái)在20年中，京石高速的收費權、經(jīng)營(yíng)權曾經(jīng)在暗地里幾度易手。
讓李淑媛感到震驚的是，這份審計報告完全推翻了政府相關(guān)部門(mén)過(guò)去的所有答復——例如，北京市路政局2004年曾在一份答復書(shū)中寫(xiě)道，“據首發(fā)公司測算，京石公路還清貸款本息的時(shí)間是2026年”。而根據現在的這個(gè)審計報告，事實(shí)上所有貸款早在2000年就已本息還清，到2004年底已盈余5.85億元！
此外，北京市的審計報告中所披露的一個(gè)細節，也引起了李淑媛的注意——京石高速的收益中，有4億多元被轉移給了京津塘高速及機場(chǎng)高速的建設。李淑媛認為，這種做法是嚴重違法違規的，因為根據有關(guān)規定，“收取的通行費只許用于償還貸款和收費公路、公路構造物的養護及收費機構、設施等正常開(kāi)支，決不允許挪作他用”。
拿到這份審計報告，在今年年初的北京兩會(huì )上，李淑媛第15次提出“停止京石高速公路北京段收費”的建議。3月底，北京市交通委的答復稱(chēng)，負責京石高速收費的首發(fā)公司擔負著(zhù)500多公里已建成高速公路的管養任務(wù)和規劃新建300多公里高速公路的建設任務(wù)，建設資金主要來(lái)自銀行貸款，通過(guò)依法收取通行費償還貸款，還貸壓力很大，同時(shí)還要保證必要的投入以維持高速公路正常的運營(yíng)、養護需求。
對于這個(gè)答復，李淑媛“非常不滿(mǎn)意”。她認為，現在要追究的是政府相關(guān)部門(mén)在京石高速收費問(wèn)題上的種種違法違規行為，而不是聽(tīng)它們訴苦。
同時(shí)，李淑媛還認為，交通委的理由也根本站不住腳：“我走的只是京石高速，又有什么義務(wù)為其他公路的建設埋單？你總不能用我在這條路上的通行費，來(lái)建設北京所有的公路吧？要是按照北京市交通委的解釋?zhuān)Ｖ咕┦咚俚氖召M恐怕不可能了，因為北京市的公路建設日新月異，納稅人的錢(qián)可能永遠都不夠花！”
“更重要的是，在北京市審計局的審計報告出來(lái)之前，京石高速的收支情況一直不透明，政府相關(guān)主管部門(mén)給出的數據前后矛盾，其他收費公路究竟收多少、欠多少？”李淑媛質(zhì)疑。
隨著(zhù)北京市審計局審計報告的披露，社會(huì )公眾對此表示了極大關(guān)注。7月中旬，北京市億通律師事務(wù)所律師李勁松和另外一名律師郝勁松聯(lián)名向交通部和審計署發(fā)出公開(kāi)建議：建議交通部進(jìn)一步完善和落實(shí)公路收費的價(jià)格聽(tīng)證制度，并建議審計部門(mén)應當對全國收費公路定時(shí)審計，并采取適當方式向社會(huì )定期公布審計結果。
公路變身“私路”
目前我國公路建設的投資方式有兩種：一種是政府利用貸款或向企業(yè)、個(gè)人有償集資建設的公路，叫政府收費還貸路；另一種是國內外經(jīng)濟組織投資建設或依照《公路法》的規定受讓政府還貸公路收費權的公路，叫經(jīng)營(yíng)性公路。
根據2004年9月國務(wù)院頒布的《收費公路管理條例》規定，政府還貸公路的收費期限，最長(cháng)不得超過(guò)15年；經(jīng)營(yíng)性公路的收費期限，最長(cháng)不得超過(guò)25年；國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費期限，最長(cháng)不得超過(guò)30年。
京石高速的性質(zhì)，經(jīng)歷了由“政府收費還貸公路”到“經(jīng)營(yíng)性收費公路”的變化——在1993年12月以前，京石高速屬于政府收費還貸公路，但到1993年12月，原北京市公路局將京石高速50%的收費權轉讓給北京經(jīng)濟發(fā)展投資公司時(shí)，它的性質(zhì)就發(fā)生了微妙變化。這種模棱兩可的局面在1999年12月徹底發(fā)生了改變，京石高速經(jīng)營(yíng)權被全部轉讓給首發(fā)公司，它的性質(zhì)由政府收費還貸公路徹底變成了經(jīng)營(yíng)性收費公路。
事實(shí)上，在李淑媛15次呼吁停止京石高速收費的建議中，她一直是把京石高速當做政府收費還貸公路來(lái)看待的，因此，當她從審計報告中了解到京石高速的“變身”經(jīng)過(guò)后，對“叫停京石高速公路收費”表示不樂(lè )觀(guān)。
收費公路“變身”，收費期限也就被人為延長(cháng)。這種情況此前就已經(jīng)引起了北京市另一位人大代表趙侖的關(guān)注，他通過(guò)調查發(fā)現，北京市9條收費公路，全是收費期達25年甚至30年的經(jīng)營(yíng)性公路，沒(méi)有一條是收費期15年的政府還貸公路(本報去年12月13日曾報道)。
去年底，趙侖對這9條收費公路逐一進(jìn)行了實(shí)地考察�！霸谶@些收費公路中，絕大部分公路的性質(zhì)，都曾經(jīng)歷過(guò)由‘政府還貸路’到‘經(jīng)營(yíng)性公路’的轉變�！�
“路還是那條政府貸款修的路，收費權轉讓給企業(yè)后，收費年限卻從15年一下增到了30年�！�
“機場(chǎng)高速明明是1993年建成并開(kāi)始收費的，如今其30年收費期的起算點(diǎn)卻莫名其妙地變成了1997年！其他收費公路也大多如此，收費終止期少則被后延一二年，多則六七年�！�
“更嚴重的是，這一切都是在公眾毫不知情的情況下進(jìn)行的，公眾的切身利益和知情權都受到了極大損害�！壁w侖說(shuō)。
現行法律監管不了既得利益？
記者注意到，李淑媛關(guān)注的“政府收費還貸公路和經(jīng)營(yíng)性收費公路的界定”在即將通過(guò)的《北京市公路條例》中并沒(méi)有做出特別規定，只是規定了“政府收費還貸公路應當由依法設立的不以營(yíng)利為目的專(zhuān)門(mén)組織進(jìn)行建設和管理；經(jīng)營(yíng)性收費公路的投資、建設、運營(yíng)和經(jīng)營(yíng)者確定方式等由市交通行政管理部門(mén)會(huì )同市發(fā)展改革委等相關(guān)部門(mén)提出，報市人民政府批準�！�
在今年5月底《條例》(草案)首次審議時(shí)，北京市路政局負責人表示，目前北京市除五環(huán)路外，大部分高速、快速路都在收費�！稐l例》實(shí)施后，路政部門(mén)將集中對全市收費公路進(jìn)行核實(shí)調查，及時(shí)對收費期滿(mǎn)公路停止收費，并向社會(huì )公布。
針對公路的管理監督，我國相繼頒布了多部法律。1998年1月施行的《中華人民共和國公路法》、2004年11月施行的《收費公路管理條例》和2006年12月交通部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規范收費公路管理工作的通知》，都對收費公路的管理做出了明確規定。
一位學(xué)者認為，政府部門(mén)可以將公路的收益權轉讓給企業(yè)，但應當是有條件的轉讓。比如“需要向社會(huì )公布，并采用招投標的方式”、“收費時(shí)間已超過(guò)批準收費期限2／3的政府還貸路不得轉讓”等。但從現實(shí)情況來(lái)看，北京市多數收費公路都存在著(zhù)大量不規范甚至違法之處，而且其經(jīng)營(yíng)情況一直是一本糊涂賬。
這位學(xué)者表示，1999年12月，京石高速的經(jīng)營(yíng)權被授予了首發(fā)公司，在2004年《收費公路管理條例》實(shí)施之前，北京市的其他幾條收費公路，其權益轉讓也基本都是在這個(gè)條例實(shí)施前進(jìn)行的，問(wèn)題由此出現了——能否用后立的法，規制已經(jīng)進(jìn)行了多年的、在合同約定中的轉讓收益權行為，這是一場(chǎng)現行法律與既往行為的博弈。
北京義方律師事務(wù)所律師方志遠指出，目前公路收費核準程序存在兩大問(wèn)題。其一，缺少科學(xué)評價(jià)�，F在收費方案是由高速路管理部門(mén)單方面上報方案，這可能會(huì )導致收費不合理。要改變這種狀況，應該由無(wú)利害關(guān)系、有專(zhuān)業(yè)能力的人審核，進(jìn)行標準評價(jià)。其二，缺少社會(huì )監督。應該由第三方對運營(yíng)狀況進(jìn)行監督。
中國政法大學(xué)沈諍副教授說(shuō)，公路經(jīng)營(yíng)權轉讓也應有一個(gè)透明的規則，就目前公眾的質(zhì)疑，政府相關(guān)部門(mén)需要給予一個(gè)合理說(shuō)明。(王亦君）
