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2004年3月，國務(wù)院頒布新的《基金會(huì )管理條例》，首次將基金會(huì )分為公募基金會(huì )和非公募基金會(huì )。民政部近日透露，截至去年底，我國已有在冊非公募基金會(huì )349家，占基金會(huì )總數的30%。
非公募基金會(huì )的出現，給熱心善舉的企業(yè)和個(gè)人打開(kāi)了一條新通道，也給中國慈善事業(yè)的發(fā)展提出新的課題。
南都公益基金會(huì )今年5月剛成立，志氣不�。何磥�(lái)5至10年，以項目招標方式，捐建100所新公民學(xué)校；同時(shí)持續資助非營(yíng)利組織關(guān)愛(ài)農民工子女的公益項目。未來(lái)10年，南都公益基金會(huì )用于新公民計劃項目的資助總額，將超過(guò)3億元人民幣。
這樣的資助力度和規劃，源于一個(gè)企業(yè)發(fā)起的非公募基金會(huì )，這在幾年前幾乎無(wú)法想象。
公益基金會(huì )，“官辦”邁向“民辦”
自然人、法人或者其他組織發(fā)起的原始基金不低于200萬(wàn)元人民幣，就可申請設立非公募基金會(huì )——2004年3月8日，國務(wù)院頒布新的《基金會(huì )管理條例》，首次將基金會(huì )分為公募基金會(huì )和非公募基金會(huì )，并規定了成立非公募基金會(huì )的最低門(mén)檻。
這個(gè)規定，首次為民間公益基金會(huì )打開(kāi)一條通道。
“此前，基金會(huì )基本上是個(gè)‘官辦’機構。上世紀80年代開(kāi)始，一些政府部門(mén)或是想發(fā)展公益事業(yè)，或是出于自身工作的需要，但是財政又緊張，于是想到成立基金會(huì )向大眾募款，這就是我國很多公募基金會(huì )的來(lái)源�！鼻迦A大學(xué)NGO研究所所長(cháng)鄧國勝說(shuō)。
很多至今頗具影響力的公募基金會(huì )，都脫胎于政府部委。比如，中國青少年發(fā)展基金會(huì )是團中央辦的，中國少年兒童發(fā)展基金會(huì )是全國婦聯(lián)辦的，中國扶貧基金會(huì )是農業(yè)部辦的。多年來(lái)，公募基金會(huì )在發(fā)展公益事業(yè)、尤其是募集公眾善款方面發(fā)揮了積極作用。近年來(lái)，中國少年兒童發(fā)展基金會(huì )、中國婦女發(fā)展基金會(huì )、中國扶貧基金會(huì )、中國青少年發(fā)展基金會(huì )等，每年的募款資金都在1億元以上。
與此同時(shí)，一些公募基金會(huì )在機構設置、人員編制、運作方式等方面更接近政府部門(mén)的附屬機構，隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展，有限的公募基金會(huì )已不能滿(mǎn)足社會(huì )需求，民間資本要求進(jìn)入慈善領(lǐng)域的呼聲越來(lái)越強，大量的“草根慈善”組織不斷涌現。在“官辦慈善”遭遇管理挑戰、“草根慈善”面臨募款窘境的同時(shí)，新《條例》關(guān)于非公募基金會(huì )的規定，給熱心慈善的企業(yè)和個(gè)人打開(kāi)了一條新通道。
“非公募”運作，慈善優(yōu)勢初現
“公募”與“非公募”，最大的區別在于能否向公眾勸募。不向公眾勸募，非公募基金會(huì )怎么維持穩定的資金來(lái)源？“依靠自有資金的運作增值，還有發(fā)起人自身或親友的捐助資金�！蹦隙脊婊饡�(huì )副理事長(cháng)兼秘書(shū)長(cháng)徐永光說(shuō)。
不向公眾勸募，意味著(zhù)不會(huì )給公眾帶來(lái)負擔；依靠自我增值和私人捐贈，則對管理運作的專(zhuān)業(yè)化、規范化提出了更高的要求。
據民政部民間組織管理局調查顯示，非公募基金會(huì )已初步體現出三大優(yōu)勢：
資金來(lái)源穩定，成長(cháng)性強。非公募基金會(huì )一般有比較固定的一個(gè)或多個(gè)捐贈人，有相對穩定的捐贈收入，容易進(jìn)行長(cháng)遠的發(fā)展規劃，有利于長(cháng)期發(fā)展。
公益活動(dòng)的實(shí)際效果顯著(zhù)。非公募基金會(huì )的決策層和管理層往往來(lái)自商業(yè)領(lǐng)域，基于商業(yè)經(jīng)驗，他們比較注重項目的成本與收益，推出的公益項目注重實(shí)效，保障受助人能得到最大程度的實(shí)惠。
強調內部控制。由于非公募基金會(huì )追求與特定捐贈人建立穩定的關(guān)系，向捐贈人負責的意識更強。因此非常注重內部控制，包括節約成本、精減人員和對捐贈人的公開(kāi)透明。
鄧國勝認為，非公募基金會(huì )追求規范運作，善于選擇專(zhuān)業(yè)化管理人才是其一大特點(diǎn)。比如徐永光，就曾是中國青少年發(fā)展基金會(huì )的創(chuàng )始人，管理經(jīng)驗豐富。
民政部民間組織管理局有關(guān)負責人說(shuō)，總體上看，非公募基金會(huì )的運作能力有其獨特優(yōu)勢，應該鼓勵發(fā)展，這也是國際上慈善事業(yè)發(fā)展的趨勢所在。
雙重管理，帶來(lái)“準生”難題
《條例》頒布之初，曾有人樂(lè )觀(guān)地預測，越來(lái)越多的民間資本將投入公益事業(yè)，非公募性基金會(huì )將蓬勃發(fā)展，未來(lái)中國最具實(shí)力的基金會(huì )將是由私人設立的非公募基金會(huì )。
然而，在《條例》施行的相當一段時(shí)期內，非公募基金會(huì )有所發(fā)展，但是并沒(méi)有如預期的那樣“一擁而上”。
行內專(zhuān)家認為，這固然是因為企業(yè)、個(gè)人對非公募基金會(huì )這一新生事物缺乏認知與了解，處于觀(guān)望階段；但更重要的原因則在于政策因素，《條例》雖然允許企業(yè)和個(gè)人設立自己的基金會(huì )，但前提是必須找到業(yè)務(wù)主管部門(mén)。恰恰是這一條，讓很多非公募基金會(huì )“難產(chǎn)”。
根據目前的規定，我國的民間組織實(shí)行登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理，也就是說(shuō)，如果要成立基金會(huì )，必須找到一個(gè)主管部門(mén)才有資格在民政部門(mén)登記。但是，很多公益相關(guān)領(lǐng)域沒(méi)有對應的專(zhuān)門(mén)的政府管理機構；有些可以找到對應部門(mén)，但出于利益或者是責任的考慮，很多政府部門(mén)態(tài)度保守，這些都使得基金會(huì )尋找主管單位的難度加大。
民政部不僅是基金會(huì )的登記管理機關(guān)，也是10家基金會(huì )的業(yè)務(wù)主管部門(mén)，其中7家都是非公募基金會(huì )，包括新近成立的南都公益基金會(huì )。作為業(yè)務(wù)主管部門(mén)，不僅需要負責基金會(huì )的籌備申請、成立登記、年檢初審，更需要對其重大業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行指導和把關(guān)，幫助基金會(huì )解決一些實(shí)際困難。所以，盡管有民政部帶頭，愿意為“非親非故”的基金會(huì )擔起監管責任的政府部門(mén)并不算多。
行內人士認為，盡管未能取得預期的發(fā)展，但是客觀(guān)地說(shuō)，我國的非公募基金會(huì )在這一兩年內還是取得了很大的突破�！稐l例》頒布以后，新登記的基金會(huì )已經(jīng)以非公募為主。
“非公募”，更需政府監管
公募基金會(huì )資金主要來(lái)源于公眾募捐，自然需要公眾監督其資金使用、項目運作，非公募基金會(huì )不向公眾勸募，是否就沒(méi)有公開(kāi)透明的義務(wù)？
“在一些發(fā)達國家，政府對非公募基金會(huì )監管更嚴�！编噰鴦僬f(shuō)，因為公募基金會(huì )自有公眾用腳投票，市場(chǎng)會(huì )淘汰沒(méi)有公信的公募基金會(huì )。而非公募基金會(huì )由于缺乏公眾的監督，反而更需要政府的監管。雖然非公募基金會(huì )沒(méi)有用公眾的錢(qián)，但它享受了減免稅的待遇，因此，不僅出資人，包括政府、媒體和社會(huì )，都應該加強對基金會(huì )的監督。
其實(shí)，國務(wù)院頒布的新《基金會(huì )管理條例》已有明確規定，無(wú)論公募基金會(huì )，還是非公募基金會(huì )，在從事公益活動(dòng)時(shí)，都應本著(zhù)公開(kāi)透明的原則。業(yè)務(wù)主管部門(mén)和登記主管部門(mén)都有責任對公募基金會(huì )和非公募基金會(huì )進(jìn)行監管。
日前，民政部民間組織管理局公布了基金會(huì )2006年年度檢查第一批合格名單，首批56家基金會(huì )通過(guò)年檢，包括“北京大學(xué)教育基金會(huì )”、“香江社會(huì )救助基金會(huì )”等9家非公募基金會(huì )。有關(guān)負責人表示，無(wú)論是否“公募”，基金會(huì )都必須參加年檢。去年是對基金會(huì )進(jìn)行年檢的第一年，處在新舊法規的交替之中；從今年開(kāi)始，年檢逐年靠近《條例》規定，檢查將更為嚴格。通過(guò)年檢后的基金會(huì )，還要把年度工作報告摘要登在指定媒體上，接受公眾查詢(xún)和監督。 (紀雅林）
