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　　缺乏必要的政府行政體制改革和稅制改革作配套，財政體制改革難以孤軍深入

　　財政體制改革為何難以深入，目前被討論得很多，似乎正日益成為社會(huì )熱點(diǎn)。而事實(shí)上，由于財政體制是政府間財政關(guān)系的綜合，其既是國家行政管理體制的組成部分，也是國家經(jīng)濟管理體制的組成部分，改革受多方因素制約，因而難以“孤軍深入”。

　　回顧三十年的改革歷程可以看出，四次財政體制改革都是以整體體制改革的大突破為背景的。所以，當我們在思考財政體制改革時(shí)，需要充分考慮配套條件的形成，從外部條件變化對財政體制變動(dòng)的壓力角度去考慮“要不要改、改到什么程度、朝什么方向改”，而不是一上來(lái)就討論稅收怎么劃分。

　　事實(shí)上，收入劃分是落實(shí)行政分權和行政管理目標的工具，而非財政體制的核心，如果總是把注意力放在收入劃分上，財政體制根本改不動(dòng)。

　　先要明確政府的層級設置

　　財政體制的基本功能就是為各級政府供給公共產(chǎn)品配置資金。因此，政府層級多少，是政府間支出責任劃分和收入劃分的一個(gè)前提條件。政府層級多的國家，其縱向財政分權程度一般要大大高過(guò)政府層級少的國家，因為設一級政府就要賦予其職能，干多干少都要參與政府收入的分配。

　　我國是世界上政府層級多的國家，五級政府構成了一個(gè)延伸到村的行政管理鏈條。應該承認，五級政府發(fā)揮了強大的管控到底部的行政功能，對政治穩定和社會(huì )穩定起到了托底作用。但實(shí)際運行中五個(gè)政府層級與分稅制又顯現了三大矛盾：

　　一是在上級領(lǐng)導下級的體制下，政府層級多反而事權不好劃分，政府間相互拆分事權的空間反而更大，最終造成了幾乎大部分事權都是多級政府共擔的格局，反映在財政上就是各級財政支出責任重點(diǎn)不清。比如中央和省的轉移支付基本上覆蓋了縣級財政的所有功能性支出，地方公共產(chǎn)品供給對中央財政的依賴(lài)度逐步提高。

　　二是五級政府使得按稅種劃分收入時(shí)不可能做到稅種完整切塊。西方國家設置三級政府的，基本上都能做到中央靠直接稅、省靠流轉稅、地方靠財產(chǎn)稅，而且稅種數量一般在30個(gè)以上。我國的現狀是僅有20來(lái)個(gè)稅種，而且財產(chǎn)稅體系不健全、稅收結構相對離散。因此，五級政府不可能完整擁有某些主體稅種，只能走以共享稅為主的道路。

　　三是五級政府使得中央政府轉移支付的針對性難以及時(shí)、準確落實(shí)。中央只得直接面對省級政府而不能一竿子把資金直接劃給基層政府，這必然使轉移支付在多環(huán)節流轉中大打政策意圖折扣。西方實(shí)行三級政府體制的國家如美國、澳大利亞、德國等，中央政府都是給哪一級政府的補助就直接轉給哪一級，而不必假手其他層級政府，這似乎是轉移支付效率高于中國的重要原因。

　　現實(shí)中各級政府均已認識到了上述矛盾，并力圖克服。

　　比如中央政府從上世紀80年代就設立了計劃單列市，其中重慶市后來(lái)又升格為直轄市，這實(shí)際上是在減并財政層級，把部分大城市的財力納入到中央的大盤(pán)子來(lái)統籌運作，并相應賦予這些城市更多的財政管理權。

　　近年來(lái)省管縣和鄉財縣管兩種減并財政層級的體制改革又應運而生。鄉財縣管實(shí)際上已把鄉政府預算當作一個(gè)部門(mén)預算來(lái)對待，縣財政直接控制了鄉財政的收支，其重要作用是弱化了鄉級政府“違規創(chuàng )收”的條件。應當承認，這種改革確實(shí)有利于省內財力配置的均衡，為最終實(shí)現基本公共服務(wù)均等化創(chuàng )造了條件，

　　然而也要看到，從各省改革試點(diǎn)的情況看，突出的問(wèn)題是財政層級的減并與行政層級格局產(chǎn)生了矛盾：由于市級對縣有行政管轄權，縣必須遵從市的規劃和政策，而且市有權調整縣的領(lǐng)導班子，這樣，縣就處在了省和市的兩面“夾擊”之中，也就是說(shuō)當省和市的行政意圖發(fā)生矛盾時(shí)，縣級政府左右為難�？梢�(jiàn)，財政省管縣是半截子改革，如果不能真正減并行政層級，市對縣的行政管理總要削弱省和縣的聯(lián)動(dòng)效應。

　　目前一些省開(kāi)始尋求局部性的簡(jiǎn)并行政層級，比如河北所搞的擴權縣，還有如河南、江蘇、廣東等省搞的“計劃單列縣”。應該承認，這種體制創(chuàng )新的確有成效。但呈現出的根本性問(wèn)題有三點(diǎn)：一是中國的行政管理體制法規并沒(méi)有明確賦予省級政府在政府層級設置上的完整決策權；二是同一省內縣級行政單位的行政級別不均等極易造成因區域長(cháng)官級別和權力的不均等而人為造成區域經(jīng)濟發(fā)展的不均等；三是局部性減并行政層級事實(shí)上極易人為造成橫向財政發(fā)展不均衡。

　　局部性改革長(cháng)期化弊多利少，因而需要尋求新的政府層級設置與財政體制的對接模式，而且要在全國普遍推開(kāi)。否則，若在政府層級體制不明確的背景下即對財政體制大動(dòng)干戈，之后隨著(zhù)政府層級設置的改變，還要反過(guò)來(lái)再動(dòng)財政體制，由此造成體制性政府資金浪費和政府公共產(chǎn)品供給管理的大波動(dòng)。

　　在政府層級設置改革方面，我們面臨著(zhù)三個(gè)選擇：一是全國范圍內減少政府層級；二是部分省先減少政府層級；三是干脆不動(dòng)。如果選擇第一個(gè)方案，那么，政府部門(mén)設置和財政收支劃分全部都要動(dòng)；選擇第二種，中央對地方的收支劃分就要分類(lèi)對待；選擇第三種，那么，就可在基本公共服務(wù)均等化的框架下完善收支劃分。顯然，改革財政體制理應從未來(lái)制度變遷的角度去考慮問(wèn)題，與其倉促出臺改革獲取短期利益，不如待政府層級設置改革方案明確后再通盤(pán)設計。

　　理順政府間事權劃分

　　政府事權劃分是對各級政府承擔多少公共產(chǎn)品供給職責的界定，只有事權劃分合理化之后，政府間支出責任劃分才可能合理化，這成為財政體制的前提性約束因素。因此，當我們在思考改革財政體制時(shí)，應先分析政府間事權劃分處在何種狀態(tài)，認清事權結構、事權重點(diǎn)和事權范圍的變動(dòng)過(guò)程與變動(dòng)走勢。

　　近年來(lái)我國的體制改革不斷深化、執政理念分步轉變、經(jīng)濟發(fā)展格局持續演變，公共產(chǎn)品供給戰略發(fā)生了轉變，向既定的事權劃分提出了強烈的挑戰，要求細化政府間事權。這對財政體制的改革有著(zhù)直接的約束作用。

　　具體來(lái)說(shuō)有兩個(gè)核心問(wèn)題：

　　一是事權重點(diǎn)尚需理清。

　　改革開(kāi)放三十年，中國經(jīng)濟高速增長(cháng)，經(jīng)濟規模位居世界第四，財政實(shí)力不斷壯大，財政收入突破5萬(wàn)億元，這確實(shí)超出三十年前的預期。與此同時(shí)，中國經(jīng)濟實(shí)現了貨幣化、國際化和市場(chǎng)化，然而資源短缺不斷加劇、環(huán)境污染急需整治、收入分配平衡難度加大、物價(jià)上漲周期化。

　　這些變化對中國政府的事權設計提出了諸多新的要求。突出的有四點(diǎn)：一是構建覆蓋城鄉各階層的社會(huì )保障體系；二是補償高能耗、高污染的經(jīng)濟增長(cháng)帶來(lái)的社會(huì )利益損失；三是調節效率增長(cháng)帶來(lái)的財富差距；四是應對開(kāi)放型經(jīng)濟固有的周期性波動(dòng)可能帶來(lái)的公眾利益損傷。

　　對此，政府早已高度重視并傾力解決，但在具體執行過(guò)程中又暴露出另一方面問(wèn)題，即我們試圖在幾年內把一攬子計劃全部落實(shí)完畢，各類(lèi)公共服務(wù)產(chǎn)品供給呈現出齊頭并進(jìn)高增長(cháng)格局，各級政府的社會(huì )發(fā)展規劃令人興奮，省一級政府都列出了大小十幾項民生工程。社會(huì )發(fā)展的大躍進(jìn)時(shí)代來(lái)到了，但事權的階段性重點(diǎn)是什么卻難以辨清。反映在財政上，就是民眾關(guān)注的支出共同跳躍式增長(cháng)，2008年1～5月，科技、社會(huì )保障和就業(yè)、醫療衛生、環(huán)境保護、農業(yè)分別增長(cháng)42.9%、41.2%、37.4%、98.6%、46.9%。在功能性支出結構中，支出最多的項目占比不超過(guò)15%。

　　從感情上說(shuō)，這些舉措值得肯定，但客觀(guān)地去評價(jià)，一個(gè)國家在實(shí)施公共產(chǎn)品供給戰略時(shí)必須有重點(diǎn)，全方位齊頭并進(jìn)不可能持久。

　　事實(shí)是，我國在重點(diǎn)不清的條件下推進(jìn)公共產(chǎn)品供給“大躍進(jìn)”已經(jīng)感到精疲力盡，體現在財政上就是各級政府間支出責任相互推諉，下級政府要求上級政府大幅度增加轉移支付，上級政府運用行政手段把支出責任下放給下級政府(比如央企改制的職工安置、省向市縣下放困難企業(yè))；上級的專(zhuān)項轉移支付要求下級配套，下級政府辦事全力向上級申請專(zhuān)項。結果是中央政府在連年財政收入高增長(cháng)的背景下依然赤字，基層政府的財政自主率呈下降趨勢，為此總是力爭增加非稅收入自主辦事，因而賣(mài)地、罰款、收費現象普遍突出。顯然，如果是在這種條件下大動(dòng)財政體制，根本不可能搞清楚各級政府究竟應該有多少財力才能匹配事權，中央政府究竟把轉移支付重點(diǎn)向哪些領(lǐng)域調整、各級政府究竟主要重新劃分什么支出責任。

　　二是各級政府間的事權劃分尚需明確界定。

　　長(cháng)期以來(lái)，我國政府間的事權劃分往往重視中央與省，輕視省以下政府間的事權劃分。1994年實(shí)行分稅制，中央與省的事權劃分原則是中央管全國性公共產(chǎn)品供給、省級政府負責地方公共物品。操作上的界定是中央負責國防、外交、宏觀(guān)調控、全國性重大基礎設施建設，省級政府統管教育、地方公共安全、地方環(huán)境保護、地方道路建設等。然而現實(shí)問(wèn)題是在中國這樣一個(gè)行政集權度高的國家里，什么是全國性公共產(chǎn)品、什么是地方公共產(chǎn)品在操作中很難界定清楚，比較明確的全國性公共產(chǎn)品應是國防、外交，但在中國所有地方公共產(chǎn)品可能都具有全國意義，因為地方道路、建設、飲水工程、教育、公共安全等是全國規劃的一部分，從這個(gè)意義上講又帶有全國性公共產(chǎn)品性質(zhì)。這樣，實(shí)際運行是中央和省往往交叉負責，中央幾乎沒(méi)有不投入的領(lǐng)域，反過(guò)來(lái)全國基礎設施的建設、中央辦的高校、地方政府同樣拿錢(qián)。

　　如果中央和省之間劃不清事權，省以下各級政府間的事權就更劃不清。我國雖然設置了四級地方政府，但這四級政府的職能呈現出高度雷同，特別是市、縣、鄉，每一級的事權重點(diǎn)基本看不出來(lái)，發(fā)展經(jīng)濟、義務(wù)教育、社會(huì )保障、道路建設、社會(huì )穩定、垃圾處理、環(huán)境保護大家一起搞。當然，基層政府是公共產(chǎn)品的具體供給者，但問(wèn)題是他們辦的事哪些是自主事務(wù)、哪些是受托事務(wù)應該有所界定，這樣支出責任才能劃清。轉看他國，某些國家的基層政府自主事權和受托事權甚至有法律界定。地方各級政府事權雷同，反過(guò)來(lái)也直接擾動(dòng)了中央與省的事權劃分，更使得中央的政策難以完整落實(shí)。

　　對此，我國各級政府已開(kāi)始探索治本之策，但截至目前，相對完整、權威的方案并沒(méi)有形成。應當清醒地認識到，在地方政府究竟受托事權和自主事權各自是什么還沒(méi)有劃清的條件下，大動(dòng)財政體制時(shí)，根本不可能知道支出責任劃分改革的方向、重點(diǎn)、形式是什么，也不可能搞清如何改革轉移支付的方式和結構。