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　　決定收入劃分的配套改革尚未完成

　　調整政府間收入劃分是改革財政體制的題中之義，也是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。但需要指出：政府間收入劃分不是孤立的，受制于多種外部制度安排，有些外部制度甚至可說(shuō)是政府間收入劃分的前提條件。因而在決定政府間稅收劃分的各類(lèi)制度變遷尚未完成之時(shí)，我國現在很難對政府間收入劃分進(jìn)行大的改革，具體表現有三方面。

　　首先是稅制改革還需深化。

　　在實(shí)行分稅制體制的國家，政府間爭論最激烈的就是把什么稅劃到自己名下，稅制可以說(shuō)是政府間收入劃分的基礎條件。我國轉軌期間發(fā)生的四次財政體制改革，其中1985年確定的“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制是以二步“利改稅”建立的稅制為基礎確定的；1994年推出分稅制財政管理體制，前提條件是同步推出了新稅制，說(shuō)明財政體制改革和稅制改革必須聯(lián)動(dòng)，并以稅制改革為依據。

　　轉觀(guān)現實(shí)，近年來(lái)我國正在分步推進(jìn)稅制改革，按照規劃，本輪稅制改革涉及流轉稅、所得稅和財產(chǎn)稅三大稅類(lèi)。截至目前，企業(yè)所得稅已推出了新稅制，增值稅轉型處于試點(diǎn)階段，財產(chǎn)稅改革還未見(jiàn)大動(dòng)作。從趨勢上看，增值稅轉型必然在全國全面鋪開(kāi)，營(yíng)業(yè)稅制與增值稅制的關(guān)系確有必要調整，資源稅改革迫在眉睫，燃油稅醞釀已久，房地產(chǎn)商品化難免催生物業(yè)稅。這幾項改革對稅收影響非常大。特別是增值稅，該稅為第一大稅，物業(yè)稅屬稅基不流動(dòng)的稅，因而對地方財政影響重大。增值稅改為消費型增值稅將縮小稅基，因而增值稅收入增長(cháng)率可能會(huì )下滑，資源稅改革改為從價(jià)計征具有增收效應，物業(yè)稅是針對房產(chǎn)保有環(huán)節課稅，無(wú)論納稅人怎么界定顯然都具有增收效應，燃油稅是增收還是減收很難估測，這四個(gè)稅對我國的政府間收入劃分格局的變動(dòng)影響巨大。

　　然而，矛盾就在于如此重要的稅改現在既沒(méi)有明確的時(shí)間表，也沒(méi)見(jiàn)完整的方案。如果是在這種條件下考慮大動(dòng)政府間收入劃分，那么，不管是選擇中央高集中率模式還是低集中率模式，我們都沒(méi)有把握怎樣切分增值稅、資源稅、物業(yè)稅、燃油稅才最符合改革意圖，假如營(yíng)業(yè)稅的部分納稅行業(yè)又改為增值稅納稅人、土地課稅與房產(chǎn)保有課稅又要通盤(pán)考慮、資源稅和環(huán)保稅制必須兩相綜合配套，那么情況就更為復雜了。此外，我國理應進(jìn)一步理順稅費關(guān)系，究竟哪些費改為稅，也是未知數。

　　所以，只是當稅制改革基本完成之后，才有條件考慮是否大動(dòng)政府間收入劃分。極而言之，假如我們下決心現在就大動(dòng)政府間收入劃分，也應該同步深化稅制改革，而不必再拖延時(shí)間。

　　其次是政府預算收入不完整問(wèn)題尚未解決。

　　政府預算收入的界定是政府間收入劃分的起點(diǎn)，只是當這一界定明確之后，才有可能決定把哪些預算收入納入到政府間收入劃分的體系之內。

　　1994年實(shí)行分稅制劃定政府間收入時(shí)，分配對象只包括各類(lèi)稅收，沒(méi)有考慮其他類(lèi)別政府收入。收入劃分上的局限性實(shí)際上形成了政府收入的兩類(lèi)分配方式，即：稅收由多級政府共同分配；非稅收入主要由各級政府獨享。由此政府收入的管理方式也形成了預算管理和非預算管理兩大類(lèi)。在此背景條件下，分稅制之后，地方政府非稅收入不斷膨脹，政府各部門(mén)也力爭非稅收入逐步增加，事權財權化傾向強烈，社會(huì )保障基金和國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益始終未能全部納入預算管理是較為突出的表現。2000年之后，隨著(zhù)預算改革的深化，納入一般預算管理和基金預算管理的非稅收入逐步增加，國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預算也初步建立，部分非稅收入也納入政府間分配框架(如土地出讓金、彩票公益金)，但社�；�金預算仍未建立、相當一部分非稅收入還屬于部門(mén)財力，而且理應改為稅的費并未改。

　　如果我們現在大動(dòng)財政體制，調整政府間收入劃分，仍舊在稅收上做文章，回旋余地并不大，體制上的深層次問(wèn)題得不到解決。顯然，要大動(dòng)財政體制，必須先解決預算完整性問(wèn)題，否則，只能是半截子革命甚至無(wú)法落實(shí)。這絕不是危言聳聽(tīng)，而是對現實(shí)的客觀(guān)評價(jià)。

　　如以社會(huì )保障基金為例，社會(huì )保障是我國政府的一項重要事權，而且已經(jīng)形成了上萬(wàn)億元的年收入額�，F在社會(huì )保障體系運轉的突出問(wèn)題是政府間的社會(huì )保障責任劃分與實(shí)際情況不相吻合。目前勞動(dòng)力流動(dòng)(農民工進(jìn)城、科技和經(jīng)營(yíng)人才流動(dòng))規模數億，但社會(huì )保障基本上以省、市統籌為主，勞動(dòng)力跨省市流動(dòng)后省際和市際間的各項社保收費與保障標準不統一、管理分割直接造成了流動(dòng)人口的社會(huì )保障福利損失。對此，可行的辦法是提高管理層次，由中央或省獨立承擔養老保障、醫療保障事權。很多西方國家就是這么做的，成效顯著(zhù)，但如果這樣做，那么，社會(huì )保障收入就必須納入預算管理，建立社會(huì )保障預算，并基于此劃分政府間社會(huì )保障支出責任和相應的收入邊界。

　　這也就是說(shuō)，大動(dòng)財政體制，調整政府間收入劃分格局，與事權相對應的專(zhuān)項收入不納入預算是無(wú)法展開(kāi)的，如此多的政府非稅收入實(shí)際上是在侵蝕稅基，人為壓縮了收入劃分空間，從而使政府通過(guò)財政體制調控經(jīng)濟和發(fā)展的統一政策難以有效落實(shí)。

　　三是財政與貨幣供給之間關(guān)系有待完善。

　　政府直接掌控貨幣發(fā)行是中國經(jīng)濟管理的一大特色。這在客觀(guān)上形成了政府辦事用錢(qián)可從國有銀行和財政兩方面籌措資金的機制，進(jìn)一步說(shuō)，中國各級政府的預算運行中是強制性收入預算和市場(chǎng)性國有銀行預算的綜合。為什么在法律明確規定地方政府不得發(fā)債的情況下，地方政府負債卻是規模驚人呢？問(wèn)題就在于政府可以“誘導性”動(dòng)用銀行資金，能夠以國有企業(yè)的形式出面融資辦事。所以，金融資源區域分布的不平衡事實(shí)上也是區域財政不平衡的一個(gè)表現，各地政府熱衷于建立區域性銀行，有使地方企業(yè)融資便利的動(dòng)因，也有增強政府融資能力的動(dòng)因。發(fā)達地區財政狀況、辦事能力與落后地區的差別本質(zhì)上就在于稅源和政府動(dòng)用金融資源能力上的雙重優(yōu)勢。從縱向上看，中央政府與地方政府的差別也就在于這種雙重能力上的差別。

　　顯然，要大動(dòng)政府間收入劃分，就必須先考慮是否觸動(dòng)這種機制，如果不動(dòng)，無(wú)論收入是否向上集中，總是不能真正全面調節縱向均衡格局�？深A見(jiàn)的結果是，假如收入向上集中，可能會(huì )加劇地方政府負債，假如收入向下集中，則可能會(huì )使稅收和負債雙高增長(cháng)。不管怎樣，有必要樹(shù)立的理念是財政體制改革和貨幣供給制度改革應綜合謀劃。

　　財政體改目標應更具體

　　改革財政體制必須目標明確，否則，改革效應很可能會(huì )背離行政管理體制和經(jīng)濟管理體制兩者的改革方向，也有可能干擾市場(chǎng)經(jīng)濟的運行。1994年推出分稅制財政管理體制改革，目標非常明確：一是要提高中央收入集中率進(jìn)而優(yōu)化國家意志的貫徹落實(shí)機制；二是要使財政體制與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相配套。

　　目前我國財政體制改革的大目標是，建立財力與事權相匹配的財政體制，但具體目標尚未明確，人們提出了一些思路，但有些觀(guān)點(diǎn)值得商榷。

　　有觀(guān)點(diǎn)認為大動(dòng)財政體制是為了徹底解決基層財政困難問(wèn)題。筆者以為這種看法似乎不能成立。

　　首先，強調有財政困難就大動(dòng)財政體制在理論上說(shuō)不通。就一個(gè)國家或地區來(lái)說(shuō)財政困難幾乎是永存的，經(jīng)濟發(fā)達國家人均財政收入上萬(wàn)美元(美、日、德、英、法等)，這些國家財政同樣困難，突出表現是政府債臺高筑、政府與公眾在支出政策選擇上沖突不斷，但實(shí)踐中這些國家并沒(méi)有多次大動(dòng)財政體制。從理論角度看，一個(gè)國家或地區不能一有財政困難就大動(dòng)財政體制，主要原因就在于財政困難是政府職能范圍的擴大、支出標準過(guò)高和收入預期與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾使然，政府間財政關(guān)系的變動(dòng)只能解決支出責任劃分、收入劃分、轉移支付三者間制度安排上的不對稱(chēng)問(wèn)題，這種變動(dòng)對緩解財政困難來(lái)講總歸是治標之策。

　　其次，目前基層財政困難并不是高峰期。盡管進(jìn)行了農村稅費改革、取消了農業(yè)稅，農村公共品供給品種和質(zhì)量都在提高，但目前全國基層政府的基本支出根本沒(méi)有出現“危機”，各類(lèi)項目支出不斷增加，在既定政策條件下滿(mǎn)足了公共產(chǎn)品供給規劃的需要，地方財政總算賬沒(méi)有赤字。當然，在基層，財政支出與社會(huì )發(fā)展高速度的資金需求之間還有缺口，但要看到，這是高質(zhì)量公共產(chǎn)品供給需求與財政資金供給的矛盾。而且要認識到，由于財源分布是經(jīng)濟運行的結果，財力分布與行政單位分布肯定高度不對稱(chēng)。這樣，基層政府財政自收財力差距拉大完全正常，自收財力與事權不匹配當然會(huì )出現，正因為如此，才需要有上級政府的轉移支付。換言之，判斷基層政府財政狀況，不能看它的自有財力與事權是否匹配，而是要看自有財力加轉移支付與事權是否能匹配。至于財力與事權怎樣才算匹配，確實(shí)是一個(gè)主觀(guān)性很強的問(wèn)題。在我國這樣一個(gè)支出標準體系不健全的國家里，更是難以說(shuō)清，因而有一定資金缺口并不能證明基層財政困難深重。

　　另有一種觀(guān)點(diǎn)認為大動(dòng)財政體制目的在于調整政府間收入劃分。我以為這種看法似乎也不妥。首先，政府間收入劃分是一個(gè)永恒的爭論焦點(diǎn)。在實(shí)行分稅制體制的國家里，地方政府總希望增加自主收入，即便是獲得較多轉移支付的地方政府，也希望多些自主收入，因之地方政府總試圖使收入劃分向自己傾斜；反過(guò)來(lái)，中央政府又希望初次分配占主動(dòng)�？梢�(jiàn)，如果把收入劃分調整視為大動(dòng)財政體制的目標，那么，財政體制改革就是一種經(jīng)常性行為了，這顯然不合乎邏輯。其次，一個(gè)國家或地區只是在收入劃分縱向高度不平衡時(shí)才調整收入劃分，而我國中央政府的收入集中率在55%之內，根本談不上高度集中。

　　可見(jiàn)，當我們思考要不要大動(dòng)財政體制時(shí)，必須提出可操作的針對性極強的具體目標。改革歷來(lái)都是有目的、有動(dòng)力的，對這些問(wèn)題解釋不清就提出大動(dòng)財政體制當然很難具體操作。(文/白景明 作者為財政部財政科學(xué)研究所副所長(cháng))