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　　城鎮土地使用制度改革已經(jīng)走了近三十年的歷程。當年,深圳敲響了從無(wú)償劃撥到有償使用的“第一槌”，時(shí)任國家土地管理局局長(cháng)的王先進(jìn)曾到人民大會(huì )堂接受人大常委會(huì )委員的質(zhì)詢(xún)。

　　近日，在北京中日友好醫院的病榻前，這位78歲的“老土地”，向《瞭望》新聞周刊講述了城鎮土地使用制度改革的曲折道路以及他的遺憾。

　　改革無(wú)窮期，仍須探索前進(jìn)

　　中國的改革，應該說(shuō)是先從農村土地使用制度改革開(kāi)始的，從土地集體經(jīng)營(yíng)改為家庭承包責任制。當時(shí)，我在地方任地委書(shū)記、省委書(shū)記，參與組織領(lǐng)導了這場(chǎng)土地改革運動(dòng)。1986年調任新成立的國家土地管理局局長(cháng)，也是負責與土地制度有關(guān)的改革�？磥�(lái)我與土地制度改革是有緣分的。

　　我在國家土地管理局工作了八個(gè)年頭，主要抓了三項大的改革。第一，根據中央決定，組織全國上下建立了全國城鄉統一的土地管理體制。這項改革，爭論異常激烈。從1986年國務(wù)院第100次常務(wù)會(huì )議，到1994年國務(wù)院召開(kāi)的部門(mén)聯(lián)席會(huì )議，一直爭論了八年才基本解決。第二，建立了以劃定基本農田保護區為主要內容的耕地保護制度。這項制度，國家土地管理局建局之初就開(kāi)始醞釀準備，直到1989年國家土地管理局和農業(yè)部在湖北荊州地區召開(kāi)全國第一次基本農田保護工作會(huì )議，才正式確定下來(lái)，1994年國務(wù)院通過(guò)了《基本農田保護條例》。第三，建立了以出讓、轉讓為主要形式的城鎮國有土地使用制度。這是一項影響深遠的重大改革。

　　這三項改革，打下了現代土地管理制度的堅實(shí)基礎。國家土地管理局存在了12年，但堅持這三項基本制度，已成為國土資源部的重要職能，并得到鞏固與發(fā)展。

　　改革序幕拉開(kāi)

　　改革開(kāi)放初期，許多改革是“摸著(zhù)石頭過(guò)河”，城鎮土地制度改革也是如此。我國城市土地使用制度，長(cháng)期實(shí)行政府劃撥，無(wú)償使用、無(wú)限期使用、不允許轉讓流動(dòng)。這顯然不適應改革開(kāi)放的需要，首先碰到的是引進(jìn)外資辦企業(yè)需要用土地，怎么辦？當時(shí)意見(jiàn)比較統一：有償使用，收費。1979年我國出臺了《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》，規定對外資企業(yè)征收土地使用費。1980年國務(wù)院又制定了《關(guān)于中外合營(yíng)企業(yè)建設用地的暫行規定》，明確指出不論是新征用土地，還是利用原有企業(yè)的場(chǎng)地，中外合資企業(yè)用地都應計收場(chǎng)地使用費。這就改變了土地無(wú)償使用的制度。這應該是城鎮土地使用制度改革的開(kāi)始。但由于只限于中外合資企業(yè)，范圍很小，只能算是序幕。

　　國內企業(yè)怎么辦，要不要實(shí)行改革？這期間，有些專(zhuān)家和有關(guān)部門(mén)對土地有償使用正在進(jìn)行研究。1982年深圳特區開(kāi)始征收土地使用費，1984年撫順市在經(jīng)營(yíng)企業(yè)中開(kāi)征土地使用費試驗。根據當時(shí)的研究和深圳、撫順的實(shí)踐，1986年12月，國家土地管理局向國務(wù)院寫(xiě)了報告，提出全國普遍開(kāi)征土地使用費。理由是：第一，國家對城市基礎設施建設投入了大量資金，提高了土地使用價(jià)值，因此土地應該有償使用；第二，要節約用地，保護耕地，只有法律手段不行，還要用經(jīng)濟手段，用地要付出高額成本，讓土地使用者建立自我約束機制；第三，馬克思地租理論也認為：“消滅土地私有制并不要求取消地租”，收費有據。

　　但在當時(shí)，收土地使用費還是收土地使用稅，理論界特別是部門(mén)之間爭論非常激烈。有的說(shuō)，目前企業(yè)經(jīng)濟困難，不能收費；有的說(shuō)，國家財政困難，要收稅；有的說(shuō)，城鎮基礎設施建設資金嚴重不足，應該收費；有的說(shuō)，馬克思主義認為“消滅土地私有制并不要求取消地租”，應該名正言順地收地租。在這種背景下，國家土地管理局的報告遲遲沒(méi)有得到批復。1988年，國務(wù)院發(fā)布了《城鎮土地使用稅條例》，這等于給稅費之爭作了一個(gè)結論。在這種情況下，收土地使用費的試驗難以繼續，全面征收土地使用費更無(wú)法進(jìn)行了。但不論收費還是收稅，仍沒(méi)有觸動(dòng)土地有償使用制度的根本問(wèn)題。

　　突破禁區，創(chuàng )建土地市場(chǎng)

　　深圳特區是全國各項改革的試驗區。經(jīng)過(guò)幾年的改革試驗，他們覺(jué)得要進(jìn)一步改革開(kāi)放，必須改革現有的土地收費制度，沒(méi)有土地市場(chǎng)，就沒(méi)有完整的商品經(jīng)濟體制。深圳市國土局的任務(wù)是研究進(jìn)一步改革土地使用制度，建立土地市場(chǎng)，向特區提出報告。1986年12月，我正好到深圳調查研究，聽(tīng)了他們的匯報，很受啟發(fā)。對他們提出的“沒(méi)有土地市場(chǎng)就沒(méi)有完整的商品經(jīng)濟體制”這句話(huà)很感興趣，覺(jué)得土地使用制度改革有出路了。與此同時(shí)，上海也在根據國務(wù)院領(lǐng)導的意見(jiàn)進(jìn)行了類(lèi)似的研究。于是，國家土地管理局專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì )議，部署調查各地對土地使用制度改革的研究試驗情況，提出進(jìn)一步推動(dòng)改革的意見(jiàn)。

　　1987年2月，國務(wù)院領(lǐng)導同志谷牧召開(kāi)外資領(lǐng)導小組會(huì )議，我作為領(lǐng)導小組成員參加了會(huì )議。谷牧在會(huì )上傳達了國務(wù)院主要領(lǐng)導同志的意見(jiàn)，能不能轉讓一部分城市土地，吸收些外資，加快城市建設。因事前我對深圳的情況有些了解，也有進(jìn)一步的思考，我立即表示贊同，并講了三條意見(jiàn)：第一，轉讓的是土地使用權，不是所有權；第二，轉讓土地要有一定年期，不是無(wú)限期的，到時(shí)無(wú)償收回；第三，要按不同年期收取一定的租金。只要把握這三條原則，搞土地轉讓就不會(huì )有問(wèn)題。大家都表示贊同。會(huì )議決定，由國家土地管理局和國務(wù)院法制辦組織試點(diǎn)。

　　國家土地管理局很快召開(kāi)了部分城市土地管理局長(cháng)座談會(huì )，研究部署土地使用制度改革試點(diǎn)工作要求與會(huì )城市做好準備。會(huì )后國家土地管理局進(jìn)行了反復深入的調查研究，多次請各方面專(zhuān)家進(jìn)行討論，查看境內外有關(guān)資料并經(jīng)常與試點(diǎn)城市溝通，歷時(shí)9個(gè)月時(shí)間，于1987年11月向國務(wù)院提交了試點(diǎn)報告。報告提出了七條原則：一是土地所有者與使用者的基本權利法律關(guān)系；二是土地最高使用年限以50年為宜，到期無(wú)償收回，使用者也可申請繼續使用；三是土地取得方式為招標、拍賣(mài)、協(xié)議出讓?zhuān)凰氖谴_定地價(jià)的原則；五是土地轉讓收稅，增值時(shí)收增值稅；六是土地使用權必須登記方受保護；七是國有土地所有者代表為市、縣政府，土地管理部門(mén)是土地所有者代表的辦事機構(這些原則后來(lái)都納入了法律條款)。報告還提出深圳、上海、天津、廣州、福州、廈門(mén)等城市為試點(diǎn)地區。

　　國務(wù)院很快批轉了國家土地管理局的報告，試點(diǎn)很快啟動(dòng)。1987年12月1日，深圳市按照國務(wù)院批轉的報告精神，首次公開(kāi)拍賣(mài)了一幅面積8588平方米地塊50年的使用權，敲響了新中國歷史上土地拍賣(mài)的“第一槌”，這是一次歷史性的突破，具有里程碑式的重大意義。

　　深圳之行打開(kāi)了我的思路，國務(wù)院又賦予了國家土地管理局試點(diǎn)的權力，并批準了試點(diǎn)的基本原則。從此，城鎮土地使用制度改革進(jìn)入了新的歷史階段。

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