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　　鼓勵國企轉讓閑置土地

　　城鎮國有土地出讓只能在新增建設用地中實(shí)行，過(guò)去已經(jīng)劃撥的土地難以執行。當時(shí)國有企業(yè)有許多閑置土地(包括有建筑物的土地)不能轉讓?zhuān)�政府也難以收回。為了把這部分閑置土地很好地利用起來(lái)，國家土地管理局決定實(shí)行優(yōu)惠政策，鼓勵他們轉讓出來(lái)。規定國有企業(yè)轉讓閑置土地的所有收入，地方政府與企業(yè)“五五”分成，50%交政府，作為補交出讓金，取得轉讓的合法權；另外50%歸企業(yè)，作為企業(yè)多年來(lái)對土地投資的補償，也是國家對企業(yè)轉讓閑置土地的鼓勵。這樣地方政府和企業(yè)積極性調動(dòng)起來(lái)了，閑置的土地搞活了。這等于把這部分土地納入了出讓的軌道，土地出讓、轉讓制度的范圍擴大了。深圳市則仍堅持所有劃撥的土地仍實(shí)行收費制，收費比國家規定的收稅多。為了解決國家與地方的矛盾，他們在收取的土地費中，拿出一部分向國家交稅，稱(chēng)為“費中交稅”，這也是一個(gè)變通的辦法，補充了土地使用稅中的不足。如果開(kāi)始就對劃撥土地實(shí)行收費的辦法，低收費起步，逐步提高接近地價(jià)、地租的水平，到時(shí)轉為出讓、轉讓軌道是很容易的，也可能成為土地出讓的一種形式——年租制。

　　征地制度改革

　　在研究城鎮土地使用制度改革時(shí)，沒(méi)有想到要改革土地征用制度�，F有的征地制度，是社會(huì )主義計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物。征地費用，包括征地費(即農地價(jià)格)、勞力安置費、地上附著(zhù)物(包括青苗費)補助費三部分組成。我的理解，這是對失地、少地農民補助性的政策，后來(lái)，隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，社會(huì )消費水平的提高，國家不斷調高征地費用，這在計劃體制下是無(wú)可厚非的。隨著(zhù)城鎮國有土地出讓制的實(shí)施，出讓地價(jià)的提高，有許多人，特別是專(zhuān)家學(xué)者提出意見(jiàn)，認為在市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，現行征地制度對農民是不公平的，是對農民權利的剝奪，必須改革。

　　改革現有的征地制度是非常難的事，要各方意見(jiàn)基本一致，還要修改法律。為此，我與許多專(zhuān)家進(jìn)行過(guò)探討，并于1993年10月，在我主持召開(kāi)的鄉鎮企業(yè)用地制度改革研討會(huì )上，又廣泛地征求了意見(jiàn)。歸納起來(lái)，主要有：一是堅持和完善現有征地制度。根據社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展情況和農民生活水平的提高，不斷地調高征地費標準，特別要增加勞動(dòng)力就業(yè)安置費，其中應包括失去土地承包權的勞動(dòng)力所撫養人口的生活補助費，使失去土地承包權的農民真正達到或略高于征地前的生活水平。二是改征用制為征購制，按建設用地市場(chǎng)價(jià)格購買(mǎi)農民的土地。理由是，在市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，農民集體土地所有權與國家土地所有權是平等的；集體土地所有權應該包括地上發(fā)展權(即地上建筑等權利)，農地改為建設用地的增值應歸農民集體所有。但可按照馬克思主義地租理論，把增值中屬于社會(huì )投資(包括國家投資)引起的增值部分，用國家征收增值稅的形式回歸社會(huì )。三是政府行政、軍事用地和社會(huì )公共公益事業(yè)用地，實(shí)行征用制度，其它經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行征購制。

　　關(guān)于國家征地范圍，有的主張，城市用地還是征為國家所有，有利于合理利用建設用地。有的則主張，國家行政、軍事用地和社會(huì )公共公益事業(yè)用地，國家可以征用，其他經(jīng)營(yíng)性用地，由農民集體土地所有者與用地企業(yè)依法進(jìn)行協(xié)商，依法出讓、出租或土地入股。

　　堅持還是改變現行征地制度，各有理由和利弊，兩種意見(jiàn)嚴重分歧。我考慮，不論采取那種征地制度，第一，要有利于保護全民利益，保護好耕地，保住中國人民的“鐵飯碗”；第二，要有利于保護農民利益，特別是失地農民的利益，使他們有就業(yè)和生活的保障。在征地問(wèn)題上，不能再虧待農民了。

　　土地收益分配

　　國家土地出讓收益分配問(wèn)題，也是改革初沒(méi)有考慮到的問(wèn)題。后來(lái)，隨著(zhù)土地出讓范圍的擴大，土地收益的提高，國家財政部門(mén)考慮到了這個(gè)問(wèn)題。

　　1989年，財政部代國務(wù)院起草的〔1989〕38號文件規定，國家土地使用權出讓收入(毛收入)，中央財政與地方財政實(shí)行四六比例分成。以后由于執行困難，財政部又作了變通處理，即在扣除20%的開(kāi)發(fā)費后再實(shí)行四六分成。按照變通的辦法，地方仍要將32%的土地收入上繳中央財政。地方上對此仍有意見(jiàn)，實(shí)際執行情況仍然不好。財政部后來(lái)又決定將根據不同地區不同情況，在1990年和1991年兩年內，向地方返還大部分出讓收入，但地方上仍有意見(jiàn)，反映強烈。

　　對此問(wèn)題，我作過(guò)調查研究，并向國務(wù)院主管財政的領(lǐng)導同志寫(xiě)過(guò)書(shū)面報告，后來(lái)還當面作過(guò)匯報，提出了我的建議。我認為，國務(wù)院作為國有土地所有者總代表，各地的國家土地收益交一部分到中央財政是理所當然的。中央財政收多少，可根據各地區不同情況確定，但比例不宜太高�？刹扇�兩種方法：一是土地凈收益按比例分成。這個(gè)辦法看似合理，但地方容易隱瞞，不易合理收取。二是按每個(gè)城市實(shí)際建設用地面積，并根據每個(gè)城市經(jīng)濟發(fā)展的不同情況，確定每平方公里上交財政多少費或稅，并定期進(jìn)行調整。這個(gè)想法，我征求了地方領(lǐng)導同志的意見(jiàn)。他們說(shuō)，按理來(lái)講應該上交，但目前地方財政困難，最好緩交。這件事情我一直沒(méi)有得到國務(wù)院領(lǐng)導同志的答復。后來(lái)聽(tīng)說(shuō)財稅體制改革時(shí)，把土地收益和土地使用稅收入都歸地方了。但我認為，這是一個(gè)仍需繼續研究的問(wèn)題。

　　土地收益分配問(wèn)題，涉及范圍很廣，上面所說(shuō)的，只是政府土地收益中地方財政與中央財政的分配問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，土地進(jìn)入市場(chǎng)(有的說(shuō)應從征地算起)以后，交易雙方及相關(guān)方都有土地收益分配問(wèn)題。土地收益分配基本原則，是由國家的土地制度、法律、政策確定，并通過(guò)制度、法律、政策的正確實(shí)施而實(shí)現的。土地市場(chǎng)創(chuàng )建以來(lái)，在土地收益分配中，出現許多不合理、不公平的現象。許多暴利企業(yè)、暴發(fā)戶(hù)、貪污要犯，往往與土地有關(guān)。國有土地和集體土地資產(chǎn)大量流失。這些不合理、不公平的現象，與現行的土地制度、法律、政策不完善有關(guān)，更重要的是現行的土地制度、法律、政策得不到落實(shí)造成的。對此，群眾時(shí)有批評，甚至對政府產(chǎn)生抱怨。制度、法律、政策完善是相對的，關(guān)鍵是要針對變化了的情況進(jìn)行不斷調整；制度、法律、政策得不到落實(shí)是人為的，必須不斷地強化執法監督，瀆職有罪。土地收益分配是否合理，是檢驗土地制度、法律、政策是否正確，檢驗政府調控市場(chǎng)能力的試金石。

　　此外，有關(guān)土地收租、收稅、收費問(wèn)題，改革初期比較混亂。這里有新出臺的規定與原有規定的矛盾，也有不同觀(guān)念之間的爭論，還有不同部門(mén)受職權影響產(chǎn)生的歧見(jiàn)，而且三者相互影響，上層又沒(méi)有一個(gè)協(xié)調部門(mén)，意見(jiàn)很難統一。但這是城鎮土地使用制度改革中需要解決的問(wèn)題。

　　我想起了中國社會(huì )科學(xué)院，他們科研力量雄厚，又比較超脫，容易得出科學(xué)的結論。最后確定請社科院劉維新研究員組織專(zhuān)題研究。經(jīng)過(guò)較長(cháng)時(shí)間的研究，完成了課題報告，結論六個(gè)字：“正租、明稅、清費�！本褪钦f(shuō)，屬于地租的部分，名正言順地收租，不能混在稅和費里；屬于稅的部分，要按稅法原則，參考境外經(jīng)驗，明確稅種，由國家收稅；不能把屬于地租的部分列為稅種收稅；對現有的土地收費，進(jìn)行徹底清理，與土地有關(guān)的正當的收費保留，與土地無(wú)關(guān)的搭車(chē)收費，一律與土地脫鉤，或取消。這是一份很有價(jià)值的課題研究報告�？上�，國家土地管理局沒(méi)有這個(gè)能力，推進(jìn)這項工作。希望專(zhuān)家學(xué)者繼續研究進(jìn)而推動(dòng)解決這個(gè)問(wèn)題。

　　圈地、炒地風(fēng)潮

　　1992年初鄧小平同志南方談話(huà)以后，全國改革開(kāi)放步伐和經(jīng)濟發(fā)展速度明顯地加快了。這期間，出現了一股亂批亂占土地、“圈地”、炒地的風(fēng)潮。主要表現在：一是各地大辦經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區，圈占大片土地。據三個(gè)省的調查，到1992年6月，三省共確定開(kāi)發(fā)區面積1000多平方公里，其中大部分是耕地；二是違法批地，壓價(jià)批地，大片出讓土地。有一個(gè)市自己決定批出一塊10平方公里的土地。另有一個(gè)市，把市建設規劃區的土地都批光了。三是有的下放土地審批權，甚至鄉鎮政府都可以批地；四是房地產(chǎn)商趁機囤積、炒賣(mài)土地，從中牟取暴利。上述種種行為，嚴重違背了國家法律，危及經(jīng)濟健康發(fā)展，危及正常的土地市場(chǎng)秩序。各地土地管理部門(mén)紛紛來(lái)電告急。國家土地管理局經(jīng)過(guò)調查研究，立即向國務(wù)院寫(xiě)了報告，匯報了當前土地管理存在的混亂情況，并提出幾點(diǎn)建議：一、要求各級政府立即采取措施制止亂批亂占土地的違法行為；二、土地審批權是法律規定的，地方政府無(wú)權改變；三、辦開(kāi)發(fā)區要經(jīng)國務(wù)院、省級政府的批準，省級以下政府無(wú)權審批；四、土地出讓價(jià)格要依法確定，不準故意壓價(jià)，更不準無(wú)償批地；五、各地將清理土地市場(chǎng)的情況向國務(wù)院匯報；六、要求國務(wù)院批轉國家土地管理局的報告，或以國務(wù)院名義下發(fā)通知，要求各地政府立即采取措施。國務(wù)院沒(méi)有立即答復。我又以國家土地管理局的名義電告各省、市土地局，向當地政府報告，立即采取措施，制止各地的違法行為。后來(lái)，經(jīng)國務(wù)院辦公廳協(xié)調，決定由國家計委、建設部、國家土地管理局聯(lián)合召開(kāi)全國房地產(chǎn)經(jīng)驗交流會(huì )，會(huì )上由國務(wù)院副總理講話(huà)。會(huì )議于1992年8月召開(kāi)，鄒家華副總理出席并講了話(huà)，對城鎮土地使用制度改革的重要性和各地的經(jīng)驗給予了充分肯定，并針對當前存在的問(wèn)題提出了整頓土地市場(chǎng)的具體意見(jiàn)。

　　隨著(zhù)黨中央、國務(wù)院各項調控政策的陸續出臺，經(jīng)濟建設過(guò)熱逐漸降溫。各級政府根據鄒家華副總理的要求，嚴肅查處了土地違法行為，撤銷(xiāo)了非法設立的開(kāi)發(fā)區，“圈地”、“炒地”風(fēng)潮逐漸消退，土地市場(chǎng)逐步回到法律軌道。

　　出讓制度的兩點(diǎn)缺憾

　　土地使用制度改革經(jīng)過(guò)20多年的推動(dòng)，成績(jì)是很大的。但也有不足，就是當時(shí)設計的出讓方式比較單一，只有較長(cháng)期的出讓?zhuān)�如果再�?lái)一個(gè)短期出讓即年租制，年年交租的辦法，就能讓土地出讓制度更靈活。后來(lái)，發(fā)現這是個(gè)問(wèn)題，開(kāi)始注意研究。1995年，我在一篇《進(jìn)一步完善城鎮土地租賃制》的文章中談了自己的意見(jiàn)，此文刊登在人民日報編印的《內部參考》中。1999年，在全國年地租制理論研討會(huì )上，我作了題為《關(guān)于年地租制的幾個(gè)問(wèn)題》的發(fā)言，對年租制的性質(zhì)、原則及應注意的問(wèn)題等共10個(gè)問(wèn)題，作了具體的闡述。這篇發(fā)言稿后來(lái)在《中國市場(chǎng)經(jīng)濟論壇》上發(fā)表。但已經(jīng)太晚了。有些事情說(shuō)說(shuō)可以，但要出臺政策和法律，談何容易！

　　1990年，國務(wù)院出臺的《城鎮國有土地出讓和轉讓暫行條例》規定，出讓土地有招標、拍賣(mài)、協(xié)議三種方式。這三種方式的地價(jià)都是以市場(chǎng)價(jià)格為定價(jià)依據的，只是地價(jià)的形成機制不同。拍賣(mài)是多方舉價(jià)，價(jià)高者得；招標是兩個(gè)以上法人投標，由評標委員會(huì )確定；協(xié)議是出讓方與受讓方協(xié)商定價(jià)。但對協(xié)議出讓的定價(jià)，許多人理解為可以隨意商定價(jià)格。更有的地方，為了爭取投資，故意壓低地價(jià)，使協(xié)議出讓土地的價(jià)格脫離市場(chǎng)價(jià)格規律，脫離法律軌道。為了糾正這種偏差，有的地方采取協(xié)議出讓地價(jià)事后公布制度，接受公眾監督，情況略有好轉。如果《城鎮國有土地出讓和轉讓暫行條例》出臺的同時(shí)，制定一個(gè)國有土地出讓價(jià)格管理辦法，有法律的約束，可能會(huì )好一些。但這只能是一種苛求，當時(shí)能不能寫(xiě)出來(lái)也很難說(shuō)。

　　關(guān)于“以地生財”

　　“以地生財”是當時(shí)為了宣傳推進(jìn)土地使用制度改革提出來(lái)的。它源于英國經(jīng)濟學(xué)家威廉配第關(guān)于“勞動(dòng)是財富之父，土地是財富之母”這句話(huà)，結合中國實(shí)際，我們把它通俗化了�！耙缘厣�財”對推動(dòng)當時(shí)的改革起了很大的作用。

　　改革初期，許多人不懂得土地是財富，土地可以生財的道理。學(xué)了“土地是財富之母”、“以地生財”之后，喚醒了人們的土地財富意識，積極參與土地使用制度改革。當深圳特區發(fā)愁沒(méi)有錢(qián)開(kāi)發(fā)建設的時(shí)候，香港商人指著(zhù)腳下的土地說(shuō)：“這土地都是黃金，你們是捧著(zhù)金飯碗討飯吃�！庇谑巧钲谔貐^決心實(shí)行土地制度改革。珠海特區創(chuàng )建初期，房地產(chǎn)商手里握有大片土地，財大氣粗，珠海特區政府兩手空空。特區根據“以地生財”的道理，決定把土地掌握在政府手里，實(shí)行“統一規劃、統一征地、統一開(kāi)發(fā)、統一出讓、統一管理”，于是財富滾滾而來(lái)。福州市改革初期，舊城區破破爛爛，他們重新規劃進(jìn)行徹底改造，地價(jià)上去了，商鋪價(jià)格也高了，政府不用出多少錢(qián)，就把舊城改造了。我稱(chēng)他們是“用馬克思地租理論改造舊城的典范”。杭州、長(cháng)春等市學(xué)了他們的經(jīng)驗，也取得了很好的效果。浙江龍港鎮也是根據“以地生財”的道理，政府用很少的錢(qián)，建起一座新的城鎮，現在已經(jīng)變成20萬(wàn)人的城市。湖南省大瑤鎮進(jìn)行土地使用制度改革試點(diǎn)，也是按這個(gè)路子走的。

　　我總結福州、珠海和龍港、大瑤等地經(jīng)驗，把“以地生財”延伸為“以地生財、以財建鎮、以鎮興業(yè)、以業(yè)富民”。在市長(cháng)班上這樣講了以后，學(xué)員們懂得了“土地是財富之母”、“以地生財”的道理，高興地說(shuō)：我找到生錢(qián)的“媽”啦，“土地是財富之母”��！可見(jiàn)正確的理論和口號的作用是很大的。

　　后來(lái)有些人批評“以地生財”的提法是錯誤的，恐怕有點(diǎn)偏差�！耙缘厣�財”本身沒(méi)有錯誤，問(wèn)題是有些地方把“以地生財”變成了“征地斂財”，這就錯了。

　　兩項試驗被迫停止

　　國家土地管理局在大力推動(dòng)國有土地使用制度改革的同時(shí)，還抓了兩項改革試驗。

　　一是江蘇省南通市的鄉鎮集體土地建設用地收費試驗。收費比較低，主要用于鄉鎮公共公益事業(yè)建設，進(jìn)行比較順利，取得初步成效。全國已有20多個(gè)市縣試行。

　　二是山東若干個(gè)縣進(jìn)行的農民宅基地收費試驗。有的按宅基地實(shí)際占用面積收費，有的只對超占面積收費，有的是合法面積低收費，超占面積多收費。所有收費，全部用于村里修橋補路等公共公益事業(yè)建設。這項試驗取得明顯效果，很快剎住了有權有勢的人多占宅基地的歪風(fēng)，村里搞公益建設也有了經(jīng)濟來(lái)源，受到農民歡迎。但有權有勢超占宅基地的則很不高興，有的到全國人大、山東省人大告狀。全國人大、山東省人大分別派人調查，覺(jué)得這項制度不錯，有效果，可以繼續試驗。1990年，國務(wù)院及時(shí)批轉了國家土地管理局關(guān)于加強農村宅基地管理工作的通知，肯定了山東省農村宅基地收費試驗的經(jīng)驗，有力地推動(dòng)了試驗工作的開(kāi)展。到1991年3月統計，全國已有27個(gè)省、區、市，600多個(gè)縣，近7萬(wàn)個(gè)行政村試行了宅基地有償使用。

　　1992年，在全國清理亂收費的工作中，有的部門(mén)以減輕農民負擔為由，認為農民宅基地有償使用是“亂收費”，要求停止試驗。于是農民宅基地收費試驗，連鄉鎮集體土地建設用地收費試驗，都被迫停止了。這已成為歷史，但我仍覺(jué)得很遺憾。

　　改革仍須探索創(chuàng )新

　　當前改革任務(wù)仍然很重。國有土地使用制度要進(jìn)一步完善，國有土地市場(chǎng)要進(jìn)一步規范，要形成完整的土地使用制度和土地市場(chǎng)管理體系。集體建設用地市場(chǎng)正在迅速興起，有些地方已成泛濫之勢，亟須研究立法，用法律加以規范。這項任務(wù)比國有土地使用制度改革還要復雜，還要艱難，需要付出極大努力。(文/王先進(jìn))

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