
農地流轉仍在“突圍”
“流轉應該是趨勢,在這個(gè)過(guò)程中,關(guān)鍵是應該把抉擇權交給農民自己!秉S小虎強調,土地制度改革的深化還是需要從農地流轉方向上做進(jìn)一步探索。目前農村集體建設用地流轉日趨活躍,產(chǎn)權管理存在四種形式:
其一,農村集體經(jīng)濟組織內流轉,繼續保持集體所有。流向外部的,則通過(guò)土地收購儲備或轉權審批轉為國有。
其二,在城鎮規劃區內農村集體建設用地需要流轉的,通過(guò)土地收購儲備將土地所有權轉為國有;在城市規劃區和建成區外的農村集體建設用地需要流轉的,繼續保留集體土地所有權。浙江的一些地方采用這種模式。
其三,對城鎮規劃區內和規劃區外的農村集體建設用地,在流轉時(shí)都繼續保留集體土地所有權形式,比照國有土地使用權出讓?zhuān)瑢⒓w建設用地納入與國有建設用地一體化的統一市場(chǎng)。廣東采取的是這種形式。
其四,城鎮規劃區內外的農村集體建設用地都轉為國有。如深圳市,事實(shí)上就是通過(guò)集體土地的全面國有化的模式。
但是,對這些方式,近日舉行的“土地管理與科學(xué)發(fā)展座談會(huì )”上,國務(wù)院發(fā)展研究中心農村部部長(cháng)韓俊提醒,警惕改變農村土地產(chǎn)權關(guān)系中埋藏著(zhù)很多潛在的“地雷”。他說(shuō),“比如,在有的地方,整個(gè)農村已經(jīng)進(jìn)入城市建設規劃區,地方政府把整個(gè)農村集體土地全部轉為國有土地。這種土地性質(zhì)的改變,一定要有一套規范的法律程序,任何地方政府不能夠鉆法律的空子,更不能違憲施政!
另外,在一些經(jīng)濟發(fā)達地區,很多村委會(huì )改為了居委會(huì ),應該警惕以“村改居”的名義來(lái)改變農村集體土地的產(chǎn)權屬性。還有一些地方政府流行通過(guò)“拿土地換身份”、“拿土地換社!钡姆绞诫S意改變農地產(chǎn)權關(guān)系。
“這些口子一開(kāi),就是對農民最大的一個(gè)剝奪。社保是一個(gè)公民的基本權利,不應該和土地的財產(chǎn)權形成一種交換關(guān)系。這樣做,最大的一個(gè)問(wèn)題是剝奪了農民的財產(chǎn)權,剝奪了農民可持續的維持生計的手段!表n俊認為,應該通過(guò)戶(hù)籍制度改革,逐步實(shí)現公共服務(wù)的均等化、社會(huì )保障權的均等化,而不是把這個(gè)權利的分享和土地的放棄聯(lián)系起來(lái)。
他認為,“農民市民化以后可以放棄土地,也可以不放棄,這是農民的權利。而且即使農民放棄,也不能通過(guò)行政手段放棄,而是通過(guò)市場(chǎng)化的方式,有一個(gè)市場(chǎng)化的退出機制!
2006年,韓俊及其同事針對農民土地權益的侵犯進(jìn)行入村調查,結果顯示,在調查的2749個(gè)村莊農民上訪(fǎng)原因中,有43%是因為征地,23%左右是因為承包地的流轉。主要有三種情況:
他介紹說(shuō),征地的過(guò)程中侵犯農民權益的現象大量存在;雖然物權法很明確,要給農民建立社會(huì )保障基金補助,實(shí)際上個(gè)別地方是用土地補償費為失地農民建立社會(huì )保障。土地補償原本屬于農民,這等于用農民自己的錢(qián)給農民建社會(huì )保障;以土地股份合作制的名義侵犯農民土地權益,也正在成為新焦點(diǎn)。
已經(jīng)出臺的物權法雖然明確了對農民土地財產(chǎn)權的保護,但是韓俊認為農民的土地權利仍然殘缺、薄弱和不完善。比如,按照物權法,農民的承包權、宅基地不可以抵押,就表明這是一個(gè)殘缺的產(chǎn)權。國土資源部政策法規司司長(cháng)王守智指出,“農村土地產(chǎn)權不完善的情況下,發(fā)生剝奪農民利益的現象,就變得不可避免!
在他們看來(lái),盡管農地流轉的改革趨勢和物權法確立的權利保護都朝著(zhù)正確方向前進(jìn),但農地流轉的具體政策和方法仍然處在艱難的探索中。
改革需要更深入
“對于土地問(wèn)題,需要考慮今后城市化的大背景,現在有1.5億農民進(jìn)城了,今后還有3億多農民進(jìn)城!表n俊指出,怎樣讓農民有進(jìn)城的資本,這對我國土地制度是一個(gè)很大的考驗,“強化農民的土地財產(chǎn)權是一個(gè)好的辦法,承包地要物權化,宅基地要成為一個(gè)真正的產(chǎn)權。這些都是大勢所趨!
國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組成員蔣省三認為,目前農民集體土地財產(chǎn)的物權保護狀態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展的市場(chǎng)化要求,尤其與是農民財產(chǎn)權利觀(guān)念的強化形成了較大的反差,“如果不能從物權制度上對農民土地財產(chǎn)權提供全面、完整的保護,那么土地作為基本的生產(chǎn)要素,其資源配置會(huì )背離市場(chǎng),將加劇土地的粗放,不節約、不集約的情況會(huì )更加嚴重!
現在,焦點(diǎn)問(wèn)題已經(jīng)集中在了土地產(chǎn)權的明晰和歸屬上。對于一些學(xué)者提出的農村土地私有權觀(guān)點(diǎn),國民經(jīng)濟研究所所長(cháng)樊綱認為此舉與目前國情適應性仍待思考,“在社會(huì )還沒(méi)有能力為所有的農民提供新的社會(huì )保障之前,禁止農民買(mǎi)賣(mài)或抵押農村土地,實(shí)際上是用法律的形式,強制性地給農民一個(gè)相對穩定的社會(huì )保障,就是土地!
樊綱認為,不要將進(jìn)入城市圈的農村土地一律強制性征收為國家所有?梢栽诒A羝浼w“公有”性質(zhì)的前提下,允許其使用權或者說(shuō)承包權延長(cháng)到70年,這樣就使那些位于城市邊緣的農地,事實(shí)上能以與城市土地同等的身份進(jìn)入地產(chǎn)市場(chǎng)交易,或稱(chēng)“流轉”。關(guān)鍵一點(diǎn)是要改變原來(lái)關(guān)于城市用地都必須是“國有土地”的法律規定。
實(shí)際上,對于農村土地產(chǎn)權的討論已經(jīng)持續多年了。但無(wú)論何種主張,土地產(chǎn)權改革已經(jīng)發(fā)展到了不得不解決的時(shí)候!巴耆梢韵仍谡厣贤黄埔幌,將宅基地確定為一個(gè)真正可抵押、可買(mǎi)賣(mài)的產(chǎn)權,然后下一步再在承包地上突破!苯(jīng)常為決策部門(mén)提出政策建議的韓俊指出,征地制度改革、宅基地制度改革、承包權改革還要加快步伐。
在他看來(lái),土地制度改革應借鑒目前林權制度改革取得的成功經(jīng)驗。王守智也透露,對于土地管理法的修改討論也一直在進(jìn)行,“除用途管制、耕地保護這一系列的問(wèn)題之外,最核心的改革可能就是,對農村集體土地財產(chǎn)權實(shí)現形式和制度的改革!(文/記者唐敏)

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