最近，中共中央在發(fā)布的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃的建議》中，就“十二五”期間金融業(yè)的改革和發(fā)展指明了方向。核心內容除了要構建逆周期的金融宏觀(guān)審慎管理制度框架、加強金融監管協(xié)調和健全國有金融資產(chǎn)管理體制外，還提出要完善地方政府金融管理體制。而當下正在進(jìn)行的全國性的融資平臺清查工作恰恰為我們謀劃好新的五年發(fā)展規劃提供了很好的借鑒和啟發(fā)。今天，天津銀監局副局長(cháng)王俊壽做客《理論前沿》，結合他在地方的一些工作經(jīng)驗和參與平臺清查過(guò)程中的體會(huì )，暢談了他對“十二五”期間完善地方政府金融管理體制的意見(jiàn)和建議。

　　監管部門(mén)的指導推動(dòng)是做好平臺貸款清查工作的保證

　　記者：今年7月份以來(lái)，針對地方政府融資平臺貸款，監管層就要求“逐包打開(kāi)、逐筆核對、重新評估、整改保全”，并在全國范圍內開(kāi)展了地方政府融資平臺貸款清理規范工作�，F在全國地方融資平臺清查工作進(jìn)展如何？

　　王俊壽：目前全國都在按照國務(wù)院19號文件精神，正在有條不紊地推進(jìn)平臺貸款的清查工作。從金融條線(xiàn)來(lái)理解的話(huà)，這體現了銀監會(huì )逆周期監管的思路和系統性監管的思維，而且，銀監會(huì )的一系列工作部署也得到社會(huì )各界的理解和擁護。大家普遍認為，平臺清查工作有效地約束了政府的負債沖動(dòng)，規范了銀行的融資行為，樹(shù)立了監管者的權威。拿天津來(lái)說(shuō)，我們按照“四部委”412號和429號文件要求，尤其是遵照銀監會(huì )提出的“六部曲”的具體部署，努力實(shí)現“摸清家底、擠清水份、搞清資產(chǎn)、除清風(fēng)險”的工作目標。從我們的實(shí)踐體會(huì )來(lái)看，主要抓了以下六大方面：一是加強組織領(lǐng)導。成立了銀監局“一把手”任組長(cháng)的平臺貸款清查工作領(lǐng)導小組，指導推動(dòng)清查工作開(kāi)展，審定重大事項。二是爭取政府支持。銀監局要主動(dòng)加強與地方政府及有關(guān)部門(mén)溝通協(xié)作，共同推動(dòng)平臺公司規范清理和貸款清查。只有政府自上而下的強力推動(dòng)，才能為銀行創(chuàng )造一個(gè)良好的談判氛圍。三是指導轄區銀行。銀監局積極加強政策導航，明確各牽頭行和副牽頭行主要負責牽頭認定平臺貸款風(fēng)險和約見(jiàn)會(huì )談責任，牽頭測算現金流覆蓋程度、逐戶(hù)認定平臺風(fēng)險類(lèi)別、與平臺公司對賬和會(huì )談工作。四是迅速傳遞信息。我們以專(zhuān)報、速遞等形式，及時(shí)反映清查工作進(jìn)度情況。從清查工作開(kāi)始，建立《大事記》和《融資平臺貸款情況速遞》制度，并有效利用《信息專(zhuān)報》等載體向銀監會(huì )和市政府反映清查工作情況。也得到銀監會(huì )和天津市領(lǐng)導的親筆批示和充分肯定。五是現場(chǎng)辦公調研。為深入了解政府融資平臺經(jīng)營(yíng)規范問(wèn)題和清查工作開(kāi)展情況，監管部門(mén)領(lǐng)導深入銀行機構進(jìn)行了密集調研和工作指導，就目前平臺融資的主要特點(diǎn)、面臨的主要風(fēng)險、規范工作的主要原則、下一步擬采取的監管措施，及需要各銀行配合的工作等方面問(wèn)題進(jìn)行了深入分析并做出了部署。六是加大督察力度。我們提出實(shí)行平臺貸款清查工作實(shí)行“五掛鉤”機制，即平臺貸款清理工作與領(lǐng)導班子年度考核、貸款集中度、貸款五級分類(lèi)、貸款損失撥備以及市場(chǎng)準入掛鉤，督促各銀行業(yè)金融機構全面落實(shí)銀監會(huì )部署。同時(shí)，各銀行業(yè)金融機構能夠按照監管部門(mén)的統一部署，按照“逐包打開(kāi)、逐筆核對、重新評估、整改保全”原則，采取“由上而下推動(dòng)布置、由下而上反饋匯總”清查模式，建立融資平臺貸款臺賬，逐戶(hù)開(kāi)展與融資平臺、政府部門(mén)、其他金融機構的對賬工作，落實(shí)債權，追加有效資產(chǎn)抵押。各牽頭行切實(shí)負起責任，將牽頭負責的融資平臺認定意見(jiàn)與參與行進(jìn)行溝通、確認，組織相關(guān)銀行與融資平臺開(kāi)展會(huì )談，評估融資平臺經(jīng)營(yíng)情況，測算自身現金流量，提出分類(lèi)定性意見(jiàn)和處置措施建議，保證了清查工作有效開(kāi)展。而且，從初步結果來(lái)看，天津的政府平臺貸款整體風(fēng)險還是很低的。

　　記者：通過(guò)這輪清查，你們的具體體會(huì )或寶貴經(jīng)驗是什么？

　　王俊壽：通過(guò)開(kāi)展地方政府融資平臺貸款清查工作，我覺(jué)得至少有以下四點(diǎn)體會(huì )：一是政府的理解和認同是做好平臺貸款清查工作關(guān)鍵。按照銀監會(huì )的要求，我們主動(dòng)向市政府領(lǐng)導匯報銀監會(huì )清查工作部署以及清查方案、目的和措施，并提出“四個(gè)有利于原則”，即有利于財政緩解債務(wù)壓力、有利于銀行緩釋貸款風(fēng)險、有利于企業(yè)建立新的融資機制、有利于經(jīng)濟健康持續發(fā)展，得到天津市政府的支持，并要求各融資平臺配合銀行的清查工作，取得了工作的主動(dòng)性。二是銀行協(xié)同聯(lián)動(dòng)是做好平臺貸款清查工作的基礎。天津轄區各銀行業(yè)金融機構按照統一部署開(kāi)展清查工作，共同認定平臺分類(lèi)和處置措施，為清查工作有效開(kāi)展奠定了基礎。三是標準的明確統一是做好平臺貸款清查工作的前提。我們根據銀監會(huì )“4＋1”標準，結合天津市實(shí)際情況，合理確定清查范圍，統一數據口徑，防止政出多門(mén)，為清查工作有效開(kāi)展創(chuàng )造了條件。四是監管部門(mén)的指導推動(dòng)是做好平臺貸款清查工作的保證。地方銀監局積極發(fā)揮政策指導、信息反饋、協(xié)調溝通作用，及時(shí)組織審定重大事項，為清查工作有效開(kāi)展提供了重要保障。另外，我們告誡大家在工作中要注意5種錯誤傾向：第一，草木皆兵。不要認為所有平臺都有問(wèn)題，或者說(shuō)風(fēng)險敞口就已經(jīng)很大啦，而是要糾正那些不規范的擔�；虺兄Z，要區別對待，科學(xué)識別，審慎行事。第二，打草驚蛇。要采用高超的談判藝術(shù)和駕馭風(fēng)險的能力，堅持風(fēng)險為本，突出對現金流的控制。第三，無(wú)中生有。本來(lái)有的平臺運行比較規范，“借、用、管、還”做得很好，我們就不能雞蛋里挑骨頭，更不能人為制造風(fēng)險。第四，矯枉過(guò)正。不要為清查而清查，不要肆意放大風(fēng)險。第五，反目為仇。銀監局、銀行業(yè)協(xié)會(huì )要爭取地方政府、融資平臺、金融辦的支持。要動(dòng)之以情、曉之以理，導之以行，營(yíng)造一個(gè)和諧的清查談判環(huán)境。

　　融資平臺貸款的主要風(fēng)險及形成原因

　　記者：通過(guò)你們在基層的清查，融資平臺的主要風(fēng)險點(diǎn)有哪些？造成這些潛在風(fēng)險的主要原因是什么？

　　王俊壽：經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的自查和抽查，我們發(fā)現融資平臺貸款普遍存在的幾個(gè)特點(diǎn)：第一，短貸長(cháng)用。大量的平臺貸款其實(shí)用在了一些長(cháng)期的基建項目，但是，為了降低財務(wù)費用，一部分采取了短期貸款的形式，形成了短貸長(cháng)用。第二，流貸固用。流動(dòng)資金貸款固定資產(chǎn)使用，有悖于銀監會(huì )力推的“三個(gè)辦法、一個(gè)指引”的執行，而且存在挪用貸款的嫌疑。第三，此貸彼用。通俗地講，就是“打油的錢(qián)買(mǎi)醋了”，國務(wù)院文件提出的“16字”方針恰恰就是要求貸款和項目要一一對應。第四，實(shí)貸空用。由于過(guò)去執行的是“實(shí)貸實(shí)存”，所以大量的貸款資金沒(méi)有投入實(shí)體經(jīng)濟，而是轉化為銀行的存款，有的平臺貸了20個(gè)億，在賬上存了10個(gè)億，這錢(qián)根本沒(méi)有用出去。另外，從全國范圍來(lái)看，我們覺(jué)得融資平臺貸款的五大風(fēng)險值得關(guān)注：一是政府償債能力脆弱。就是說(shuō)現在按照國際上的幾個(gè)標準，償債率、負債率的統計，銀監會(huì )公布的6月底的數是7.66萬(wàn)億元，我們的財政收入是3.59萬(wàn)億元，政府的過(guò)度負債存在風(fēng)險。像天津這樣的直轄市肯定要好一些，關(guān)鍵是一些省份的縣級平臺貸款，估計風(fēng)險敞口較大。二是風(fēng)險緩釋手段貧弱。很多貸款都是信用貸款，有些抵質(zhì)押物是形同虛設，變現能力較差。三是合規操作方面薄弱。主要是政府提供擔保和人大出具的決議等方面。四是談判議價(jià)能力纖弱。過(guò)去大家都是主動(dòng)給平臺公司貸款(其實(shí)并不需要那么多)，造成談判地位不對等。五是系統風(fēng)險控制較弱。大量的平臺貸款與土地財政密不可分，國家在調控房地產(chǎn)同時(shí)，土地變現與增值的情況都會(huì )影響到平臺融資的償還。

　　總體來(lái)講，造成這些潛在風(fēng)險的主要原因，我認為是存在四個(gè)“不”，即：一是事權和財權的不對等。在分稅制改革以后，事權和財權的不對等造成地方政府想做事又沒(méi)錢(qián)，這樣在融資和建設之間有一個(gè)缺口，于是就要用銀行資金來(lái)填補。二是建設和資金不匹配。財政收入的滯后性與建設項目的資金需求之間存在“時(shí)間差”，銀行過(guò)橋性融資就應運而生。三是信貸與債券不協(xié)調。我國由于債券和資本市場(chǎng)不夠發(fā)達，大量的資金需要銀行貸款這種間接融資模式來(lái)解決。四是政治與經(jīng)濟不一致。這指的是可能存在的政府換屆風(fēng)險。畢竟過(guò)去存在過(guò)“新官不理舊賬”的現象嘛。從深層次分析，我理解為“四化”：第一，信貸資金財政化。就是要信貸來(lái)彌補或搭橋財政收支時(shí)間差引致的“缺口”。第二，公共財政建設化。應該講，公共財政主要是滿(mǎn)足公益性的、老百姓生活水平提升和社會(huì )公益項目的建設，但是，現在財政大量資金投到基礎建設當中去。第三，政府職能企業(yè)化。一些縣鄉的書(shū)記是“董事長(cháng)”、縣長(cháng)是“總經(jīng)理”，政府融資平臺就充當了他們對外招商引資的窗口。第四，“寅吃卯糧”常態(tài)化。由于我國整體上屬于政府主導下的發(fā)展階段，大量的建設項目“嗷嗷待哺”，于是就出現借用政府信用，批量融資建設的現象。如果說(shuō)將政府的信用、銀行的資金加市場(chǎng)的力量有機結合起來(lái)，則就能形成良性運行的效果�？墒�，一些地方出現了過(guò)度透支政府信用的問(wèn)題。這都會(huì )潛在引發(fā)融資平臺的代償風(fēng)險。

　　“十二五”期間完善地方政府金融管理體制應實(shí)現的目標

　　記者：最近中央印發(fā)的《“十二五”規劃》關(guān)于金融改革的發(fā)展目標中提到，要完善地方政府金融管理體制，你能否結合對政府融資平臺的清查工作，談一下意見(jiàn)和建議？

　　王俊壽：的確，在我國新的五年發(fā)展規劃中，特別提到要完善地方政府的金融管理體制，這與現在進(jìn)行的政府融資平臺貸款清查工作是有一定聯(lián)系的。通過(guò)我們的摸底性檢查工作，對下一步完善政府投融資體系和機制，我認為應該至少要實(shí)現以下幾個(gè)目標：政府適度多元負債、銀行理性信貸供給、財政剛性保障還款、公司商業(yè)規范運作、預算管理全部資金。最終形成科學(xué)、健全和有效的政府性負債“借、用、管、還”的良性運行體制。具體來(lái)講：一是從法律角度分析，首先要做到法律護航。我國現行的《預算法》、《稅法》等已經(jīng)事過(guò)境遷，急需對部分條款進(jìn)行修訂，以順應形勢的需要。比如，可以允許地方政府可以通過(guò)發(fā)行債券和向銀行貸款進(jìn)行適當負債，科學(xué)界定事權與財權，既約束他們的投資沖動(dòng)和融資偏好，也要引領(lǐng)他們做好政府應該干的事。二是從政府層面來(lái)看，關(guān)鍵是做好“量力而行”、“量入為出”和“量體裁衣”這三門(mén)功課。為此，就要結合當地經(jīng)濟發(fā)展目標、投資計劃與本級財力進(jìn)行科學(xué)預算，編制政府的“資產(chǎn)負債表”，準確測算“債務(wù)率”、“償債率”等指標，尤其是風(fēng)險意識和償債意愿的樹(shù)立與強化。并達到一個(gè)最優(yōu)境界：既要融到錢(qián)，干成事兒；又要管好錢(qián)，不出事兒。其中，核心是實(shí)現三個(gè)平衡，即項目平衡、土地平衡和資金平衡。從融資模式創(chuàng )新角度分析，要繼續深化投融資體制改革，積極引導地方政府進(jìn)行多元化融資，包括發(fā)行城投債、信托計劃、產(chǎn)業(yè)基金、BT或BOT模式、PE介入等，而不是一味地依靠銀行貸款。技術(shù)操作層面看，關(guān)鍵是落實(shí)好“借用管還”的各個(gè)節點(diǎn)。我認為核心是建立財政專(zhuān)項代償資金托管賬戶(hù)。對于純政府性債務(wù)，各級財政部門(mén)應建立代償資金托管專(zhuān)戶(hù)，并納入人大預算，而且一定要納入預算內。建立財政代償基金賬戶(hù)，貸款資金要封閉運行。每年銀行提供下一年需要還款的資金量，借款企業(yè)提供相關(guān)數據給財政部門(mén)，政府部門(mén)最終審核測算當年需要代償的資金總量，并納入人大預算管理。從監管層面來(lái)說(shuō)，要繼續從宏觀(guān)審慎角度出發(fā)，運用逆周期監管手段，鞏固已有成果，傳播寶貴經(jīng)驗，積極提示并化解各地類(lèi)似融資平臺這樣的“個(gè)體理性引發(fā)集體非理性”現象，糾正“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，并督促銀行業(yè)機構要依據“風(fēng)險為本”和“合規至上”的原則，“適度、適宜、適量”的參與到政府背景的企業(yè)或平臺融資中去，確保支持發(fā)展與風(fēng)險控制有機統一。

　　總之，我認為，最優(yōu)的地方政府金融管理體制應該是在政治與經(jīng)濟、財政與金融、法律與實(shí)務(wù)、土地與資金之間尋求到最佳契合點(diǎn)。政府承諾就要踐諾，畢竟在我們中國，政府的主權信用還是挺高的。而如何經(jīng)營(yíng)和開(kāi)采好政府信用，并為金融機構之所用，也是一門(mén)學(xué)問(wèn)。

　　王俊壽 天津銀監局副局長(cháng)。南開(kāi)大學(xué)金融學(xué)博士，中國社會(huì )科學(xué)院特華科研流動(dòng)站博士后。主要研究領(lǐng)域為商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理和企業(yè)融資創(chuàng )新，先后在《金融時(shí)報》、《中國金融》和《銀行家》等核心報刊發(fā)表論文數十篇，撰有《中小企業(yè)融資策略與金融創(chuàng )新》等專(zhuān)著(zhù)。記者  柳立