(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
越來(lái)越多的職能部門(mén)脫離地方政府的序列，實(shí)行垂直管理，以加強對地方的監督與執法。但如果中央政府與地方政府權力邊界不清晰，僅僅依靠督察制度，并不足以確保政令暢通和法令統一
督察和直管，成為2006年下半年中國行政體制改革的一個(gè)熱詞。
就在環(huán)保督察們紛紛“外放”履任之際，國土資源部部長(cháng)孫文盛新添了“國家土地總督察”的頭銜。派駐地方的9大土地督察局開(kāi)始組建，國土資源部新聞局人士對本刊表示，今年年底之前，9大土地督察局都會(huì )組建完畢。
幾乎同時(shí)，建設部正式啟動(dòng)了城市規劃督察試點(diǎn)，南京、杭州、鄭州、西安、昆明、桂林6座城市迎來(lái)了來(lái)自建設部的首批城市規劃督察員。
在督察上崗的同時(shí)，另一制度變化——垂直管理，也波及到越來(lái)越多的部門(mén)。
“這預示著(zhù)中央政府正在以一種新的方式調整中央和地方的關(guān)系�！眹倚姓䦟W(xué)院教授汪玉凱對本刊記者說(shuō)。
央地博弈
11月15日，國家統計局新任局長(cháng)謝伏瞻參加了北京市大興區統計局基層統計所揭牌儀式。謝在會(huì )上表示，實(shí)現統計的垂直管理是保證統計質(zhì)量的重要舉措。
北京計劃在2006年底之前實(shí)現鄉鎮統計科室從鄉鎮剝離，成立隸屬于區縣一級統計局的統計所，從而在全國范圍內率先實(shí)現統計的垂直管理。
在更高的層級，2006年初，原屬各省、自治區、直轄市的三大調查隊和新疆生產(chǎn)建設兵團社會(huì )經(jīng)濟調查隊，合并成為國家統計局各地方調查總隊。
這些動(dòng)作與謝伏瞻的話(huà)再次顯示，統計的垂直管理將是改革的目標。
在大多數領(lǐng)域，中國一直實(shí)行“條塊結合”的管理體制，其關(guān)鍵在于協(xié)調和平衡中央和地方的關(guān)系。
中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗指出，中央政府中沒(méi)有設置地方政府的主管部門(mén)，而且省、自治區、直轄市的行政地位與中央政府各部門(mén)處于同一等級，甚至在某種意義上省級地方政府首長(cháng)的行政等級還高于中央部門(mén)首長(cháng)的行政等級。這種體制不利于中央的政令暢通。
在大部分政府職能部門(mén)，長(cháng)期以來(lái)是實(shí)行地方政府和上級部門(mén)“雙重領(lǐng)導”，也就是主管部門(mén)負責工作業(yè)務(wù)的“事權”，而地方政府管“人、財、物”�！半p重領(lǐng)導”體制下，地方政府存在以“人、財、物”權影響職能部門(mén)“事權”的操作空間，容易損害國家政策的權威性、統一性。
《望新聞周刊》文章稱(chēng)，近10年來(lái)，相對于“塊塊”管理，“條條”管理即“垂直管理”有加強的趨勢。已經(jīng)實(shí)行垂直管理或者正在積極尋求垂直管理的行政部門(mén)，其主要目的都在于強調通過(guò)保持人事、財務(wù)的獨立，使其下級部門(mén)擺脫地方政府的干預，加強部門(mén)執法監管的權威性、統一性。
這些改革的目標，其實(shí)質(zhì)在于在中央和地方間尋找適宜的權力平衡和制約，以及在“條”與“塊”之間尋求最佳權力組合。
熊文釗指出，新中國成立以來(lái)，中國數次調整中央和地方的關(guān)系，在集權與放權之間經(jīng)歷了“三收三放”的循環(huán)，根據當時(shí)的形勢尋求最合理的“央地關(guān)系”安排。
另一位學(xué)者辛向陽(yáng)的研究指出，改革開(kāi)放后的中國騰飛很大程度是從放權開(kāi)始的。1980年，鄧小平在中共中央政治局常委會(huì )上指出：“政治體制改革，包括黨政分開(kāi)和權力下放�！�
辛向陽(yáng)在他的《百年博弈》一書(shū)中提出，80年代以后的主要趨勢是放權。從1980年的財稅權下放，到1982年的部分立法權下放，再到1984年的投資決策權下放，分權是改革中央和地方關(guān)系的總方向和總趨勢。
這一變化的后果是地方經(jīng)濟的活躍帶動(dòng)整個(gè)中國經(jīng)濟的繁榮。但也不可避免帶來(lái)一些負效應。辛向陽(yáng)引述美國學(xué)者威廉·奧費霍爾特的話(huà)說(shuō)，“北京已允許把更多的主動(dòng)權交給各省，中央政府在國民收入中所占的比例驚人地減少了，其結果是，北京可能不再能夠把它的政府，包括改革方面的一些政策，強加于許多省份�！�
更大的后果是地方保護主義的興起。市場(chǎng)地方保護主義、執法地方保護主義甚至司法地方保護主義的盛行，不僅削弱了中央的調控能力，也損害了統一法治和統一市場(chǎng)。
在新的形勢下，如何重構中央和地方關(guān)系，如何在不損害地方事權和積極性的同時(shí)，確保中央的政令暢通和法度統一，成為一個(gè)新的課題。
1994年開(kāi)始的分稅制改革，是中央和地方關(guān)系的重要分水嶺。楊鳳春說(shuō)，“分稅制的初衷即為集中財力到中央�！痹诜侄愔茖�(shí)施后的當年，中央財政收入占全國財政總收入比例由上年的22%急升至56%，中央對全國的宏觀(guān)調控能力空前加強。
90年代初開(kāi)始的經(jīng)濟過(guò)熱，以及繼之而來(lái)的亞洲金融危機，促使中央政府更加認識到確保政令暢通和法令統一的難度和必要，遂從體制上著(zhù)手加強對全國的宏觀(guān)調控能力和監督能力。
1993年7月10日起，10個(gè)中央督察組由北京出發(fā)分赴20個(gè)省市自治區，督察中央政令的實(shí)行。辛向陽(yáng)評述說(shuō)，督察組成員不僅來(lái)自國家計委、經(jīng)貿委等經(jīng)濟部門(mén)，還有中組部的人員，無(wú)論是規模之龐大還是陣勢之完整，均為前所未有。
自此之后，到2006年9月國家發(fā)改委、國土資源部、國家環(huán)�？偩值�8個(gè)部委組成的督察組分赴12個(gè)省區清查“億元項目”，每逢重大政令出臺，宏觀(guān)調控或是出現重大事故或問(wèn)題，督察組、巡視組、檢查組分赴各地巡回檢查，已是慣例。
這些“御使”雖然持有“尚方寶劍”，但多是執行某項特殊使命，檢查組一走，一切照舊，很多地方已掌握了熟練的應對之策。
“垂直”風(fēng)起
相形于“督察組”這樣的臨時(shí)性督察措施，更為制度性的監督體制開(kāi)始構建。
設立各類(lèi)監察體制的著(zhù)力點(diǎn)，均在于打破既有行政區域格局，排除地方對監督調控的干預。其中，監管機構跨行政區域與垂直管理，是兩個(gè)最引人注目的變革方向。
這種變革，首先是從經(jīng)濟和市場(chǎng)監管部門(mén)開(kāi)始的。
1998年，中央決定撤銷(xiāo)中國人民銀行省級分行，跨行政區域設立9家分行，加強金融宏觀(guān)調控能力，以擺脫地方政府對金融業(yè)務(wù)的干預。此后，銀監、證監、保監等經(jīng)濟監管部門(mén)均仿此例而設。
而在垂直管理方面的一個(gè)重要開(kāi)端，是1999年黨中央國務(wù)院決定改革工商行政管理體制，省級以下機關(guān)實(shí)行垂直管理。
繼而，2000年，省級以下質(zhì)量技術(shù)監督系統實(shí)行垂直管理。
2000年6月，國家藥監局開(kāi)始建立省以下垂直管理體制。
2004年3月，國家統計局直屬調查隊管理體制改革，其中最重要的一點(diǎn)在于實(shí)行垂直管理，“各級調查隊成為國家統計局的派出機構，承擔國家統計局布置的各項調查任務(wù)，向國家統計局獨立上報調查結果�！�
同年，國家對省以下土地部門(mén)實(shí)行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權限、國土部門(mén)的人事權限統一集中到省級國土部門(mén)。
楊鳳春在接受記者采訪(fǎng)時(shí)數了數說(shuō)，“迄今垂直管理的‘條’大概有13個(gè)�！倍鴮�(shí)際上，被討論和呼吁的“直管”領(lǐng)域，比已經(jīng)實(shí)行的更為廣泛和深入。
從最開(kāi)始的工商、稅務(wù)、煙草、鹽業(yè)、海關(guān)等市場(chǎng)和經(jīng)濟監管部門(mén)，到國土、環(huán)保等宏觀(guān)調控部門(mén)，甚至更進(jìn)一步到紀檢、法院。幾乎所有重要的執法部門(mén)，都已經(jīng)或正在討論從地方政府序列退出，改為中央或省以下垂直管理。
在國家環(huán)�？偩衷O立5大環(huán)保督查中心之前，2005年1月，國家環(huán)�？偩指本珠L(cháng)潘岳明確表示：環(huán)保部門(mén)垂直管理“是早晚的事”。
同時(shí)，在國家審計署審計長(cháng)李金華表示垂直管理目前尚無(wú)可能的情況下，審計直管的呼聲仍未曾稍息。
而在司法領(lǐng)域，被討論最多的方案，一是法院的垂直管理，二是在分設地方法院和中央法院，由后者受理跨省區案件和部分上訴案件，以減少地方對司法的干擾。
這種垂直管理，和一直以來(lái)“雙重管理”的區別在于，汪玉凱說(shuō)，“主要在于人事和財務(wù)不受地方控制�！�
但“垂直管理”可能對現有體制動(dòng)大手術(shù)，并損害地方政府機構與權力配置，阻力較大。在地方政府之上設立跨區域監察機構，是當下更為現實(shí)和漸進(jìn)的選擇。
對于這種趨勢，外電多解讀為“中央收權”的趨勢，他們擔心這種變革再度陷入“集權放權”的歷史循環(huán)之中。
但是，當前的變化較之既往至少有兩點(diǎn)不同，其一是變革的方向是有放有收。辛向陽(yáng)的研究指出，改革開(kāi)放以來(lái)的主要趨勢是放權，尤其是經(jīng)濟和社會(huì )管理權限的下放。但另一方面，調控、監督、執法和司法的權限有集中和統一的趨勢，以確保中央的宏觀(guān)調控與法令、政令統一。其二是中央和地方關(guān)系由非制度化逐漸演變?yōu)橹贫然{整，原來(lái)的調整更多通過(guò)政治號召和政策制定來(lái)實(shí)現，而新時(shí)期更多通過(guò)修改法令或調整體制架構來(lái)進(jìn)行。
權力邊界尚待清晰
“中央和省對下實(shí)行垂直管理，包括現在的督察制度，主要是為了遏制一直以來(lái)有擴大傾向的地方保護主義�！睂W(xué)者喻希來(lái)說(shuō)。
楊鳳春說(shuō)，“垂直管理，加強對‘條’的直接控制，是從90年代開(kāi)始中央對地方進(jìn)行調控的一種非常重要的手段。但是，學(xué)者們既擔心再度陷入“一統就死、一放就亂”的怪圈，也對中央部門(mén)對地方事權的過(guò)度干預懷有警惕。
有過(guò)基層官員經(jīng)驗的學(xué)者李昌平即指出，如果沒(méi)有一個(gè)整體設計，層出不窮的垂直管理可能將基層政府的執政“要素”剝奪殆盡，他擔心的趨勢是“地方政府日漸空殼化”。一些評論與擔心，眾多部門(mén)的垂直管理，可能損害地方政府的機構和職權完整性。
目前，一方面是越來(lái)越多的部門(mén)垂直管理，一方面越來(lái)越多的跨省區的大區督察的設立，一些區域中心城市，如上海、廣州、成都等，已云集了銀監、證監、審計、環(huán)保、國土等來(lái)自不同部門(mén)的大區機構，隱隱超然于省區之上。他們如何實(shí)現“到位不越位”，是地方政府最為關(guān)心的事。
當然，這個(gè)所謂的“大區”與1949年設立的“大行政區制”并不相類(lèi)，當時(shí)的6大區作為地方一級政府，有權代表中央政府管理和處理所轄省、市、自治區的事務(wù)，直至1954年撤銷(xiāo)。
但一些學(xué)者仍然擔憂(yōu)“大區”實(shí)體化的傾向。喻希來(lái)向記者表示，漢代的刺史本身即為督察，并不具有完全的實(shí)權，開(kāi)始往往是由小官來(lái)?yè)�。但后�?lái)，這一督察權力日漸坐實(shí)，由此成為新的一個(gè)層級�！按髤^督察局要是有實(shí)權的話(huà)就有些類(lèi)似于大區�！�
可資為鑒的另一個(gè)案例是“地區行署”到地級市的演進(jìn)。熊文釗的研究表明，建國之初的地區行政公署，僅是省政府的派出機關(guān)，對轄區內各縣(市)政府工作進(jìn)行督導指揮，但其后幾經(jīng)演變，現在已成為中國行政層級中的“地級市”。
無(wú)論是督察的角色尷尬，還是對中央部門(mén)越權之憂(yōu)，均來(lái)自于中央和地方權力邊界不明。
中國政法大學(xué)教授李曙光說(shuō)，如果中央政府與地方政府權力邊界不清晰，政府與市場(chǎng)的權力邊界不清晰，政府體系沒(méi)有從根本上轉變?yōu)楣卜⻊?wù)型政府，僅僅依靠督察制度，尚不能解決地方政府違規違法的問(wèn)題。
辛向陽(yáng)研究指出，中央和地方的關(guān)系，雖然在憲法等法律中有規定，但頗為模糊。中央和地方的利益關(guān)系，更多不是通過(guò)法律界定，而是通過(guò)政策文件甚至一事一議的“討價(jià)還價(jià)”來(lái)調整。在這種背景下，地方政府對中央法令“一言九‘頂’”，中央部門(mén)對地方事務(wù)的過(guò)度干預，都難以在制度上避免。
(來(lái)源：《中國新聞周刊》；何忠洲 唐建光）
