(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
從建立土地、環(huán)保等督察制度開(kāi)始，中央政府似將逐漸建立自己的法律與政策執行機構。但需要注意的是，這些機構要想有效發(fā)揮作用，就不應當把主要精力用于直接監督地方政府，而應當在自己對民眾承擔責任的領(lǐng)域直接執行自己的法律與政策
國土資源部和國家環(huán)�？偩衷谌舾傻胤皆O立跨省市的督察機構，不是一個(gè)短期的權宜之計，如果考察一下它的背景，及最近一段時(shí)間內中央政府所采取的一系列措施，就會(huì )發(fā)現，此舉具有相當長(cháng)遠的意義。它很有可能標志著(zhù)過(guò)去若干年地方分權格局的結束，這對于中國未來(lái)經(jīng)濟、政治等諸方面之演變，將會(huì )產(chǎn)生十分重要的影響。
中央、地方大換位
中國經(jīng)濟呈現出非常明顯的周期性波動(dòng)，而這種周期性與中央政府的集權和地方政府分權之間緊密相關(guān)。本輪循環(huán)始于1994年進(jìn)行的分稅制變革。這項變革以扭轉中央財政在財政收入分配中的不利地位為出發(fā)點(diǎn)，具有較明顯的財政集權特色。其后的經(jīng)濟政策也具有集權性質(zhì)。
此時(shí)，地方官員需要尋找新途徑解決本級財政收入問(wèn)題。另外，本地經(jīng)濟增長(cháng)績(jì)效在官員考核體系中的權重明顯加大，地方政府官員為了贏(yíng)得上級政府的賞識獲取升遷，就必須創(chuàng )造出好看的經(jīng)濟增長(cháng)業(yè)績(jì)。這推動(dòng)形成了地方之間為了增長(cháng)而激烈競爭的局面。地方政府官員一致地投入招商引資競爭中。為此，地方政府在中央政府的法律與政策縫隙，創(chuàng )造了一系列新政策，擴展了自己在經(jīng)濟事務(wù)中的支配權，從而形成了一種分權格局。
地方層面的這些政策創(chuàng )新推動(dòng)了經(jīng)濟的快速增長(cháng)。但隨后不良后果也陸續暴露。政治方面的問(wèn)題包括權錢(qián)交易，官員腐敗，及政府違法、違規。經(jīng)濟方面，通常出現資源價(jià)格快速上漲，經(jīng)濟顯現通貨膨脹風(fēng)險；投資過(guò)熱也讓中央政府不能不擔心銀行信貸風(fēng)險。從社會(huì )方面來(lái)看，較快的經(jīng)濟增長(cháng)會(huì )擴大地區差距，也擴大同一地方群體間的收入差距。近些年來(lái)，比較明顯的另一個(gè)問(wèn)題就是環(huán)境污染及生態(tài)惡化。
于是，從2003年下半年開(kāi)始，中央政府采取矯正性措施。從經(jīng)濟方面看，主要是遏制固定資產(chǎn)投資增長(cháng)過(guò)快的勢頭。中央政府首先采取溫和的“微調”措施，但這種措施的效果適得其反：地方政府預期到經(jīng)濟將出現緊縮，為了能趕上增長(cháng)的末班車(chē)，反而進(jìn)行最后的投資沖刺。結果，宏觀(guān)“微調”收效甚微。同時(shí)，中央為了解決社會(huì )問(wèn)題、生態(tài)問(wèn)題，提出了科學(xué)發(fā)展觀(guān)、以人為本等理念。但這些政策宣示還沒(méi)有改變地方官員的行為模式。
這種局面迫使中央政府采取更為嚴厲的治理整頓措施，即直接針對地方政府的違規行為，處理官員，并在個(gè)別行業(yè)處理企業(yè)。建立土地與環(huán)保督察體系，則是從制度方面入手，由中央政府出面直接約束地方政府的行為，以實(shí)現宏觀(guān)調控的目標，同時(shí)更好地平衡經(jīng)濟增長(cháng)與社會(huì )發(fā)展之間的關(guān)系。
避免怪圈
其實(shí)，“集權-收權”的循環(huán)并不是第一次出現。半個(gè)多世紀以來(lái)，在經(jīng)濟增長(cháng)與分權程度之間存在相當明顯的正相關(guān)關(guān)系：在中央相對集權時(shí)期，經(jīng)濟增長(cháng)相對平緩；而在中央放權、地方自主權較大的時(shí)期，經(jīng)濟增長(cháng)速度通常較快。
原因在于，經(jīng)濟活動(dòng)在很大程度上由政府控制，當權力集中在中央政府手中時(shí)，中央政府否定地方政府的獨立地位，通過(guò)種種手段嚴格約束地方政府的活動(dòng)。而中央政府天然地面臨著(zhù)信息收集與指令傳導失真的難題，其指令很難適應地方的具體情況，這些指令很可能抑制地方的經(jīng)濟與社會(huì )活力。
此時(shí)，中央就會(huì )尋找某種方法調動(dòng)積極性，賦予地方政府以支配資源的較大權力。地方的活力帶來(lái)全國經(jīng)濟的較快增長(cháng)。
但就像過(guò)去若干年一樣，這種較快的經(jīng)濟增長(cháng)總是會(huì )導致較嚴重的問(wèn)題。地方政府權力膨脹，對中央政府的法律、政策、政令享有較大的解釋權，并可以按照自己的利益有選擇地執行。缺少了中央政府的約束，地方政府官員就可以按照自己的偏好安排本地事務(wù)。為此，地方政府可能犧牲本地民眾利益，也犧牲其他地區利益。由于民眾對地方政府缺乏有效控制，所以，地方官員傾向于竭澤而漁。
于是，中央政府也不得不采取收權措施。但揆之以過(guò)往的經(jīng)驗，這樣調整的后果也未必能讓人樂(lè )觀(guān)。
構建“穩定三角”
因此，不管是中央集權還是地方分權，都面臨著(zhù)兩難困境。這恐怕正是人們需要面對的問(wèn)題：為什么會(huì )有“一統就死、一放就亂、一亂就收”的周期循環(huán)？為什么地方分權在帶來(lái)增長(cháng)的同時(shí)，總是帶來(lái)那么多政治、社會(huì )問(wèn)題？
問(wèn)題的癥結似乎有兩點(diǎn)：第一，不管是中央政府集中權力，還是地方政府分權，作為一個(gè)整體的政府權力卻基本保持不變，民眾對權力較少有效控制與限制；第二，各級政府間的權力配置沒(méi)有清晰界定，尤其是，中央政府的法律與政策完全借助地方政府來(lái)執行，這樣雙方構成一種直接的非此即彼關(guān)系，當一方權力膨脹的時(shí)候，一方對其權力缺乏必要的制約。
由此不難看出突破周期性循環(huán)的正確的辦法：首先，經(jīng)濟事務(wù)市場(chǎng)化，社會(huì )管理自治化，以期減少政府直接控制經(jīng)濟與社會(huì )的權力。只有政府權力受到限制，在法治框架下管理社會(huì )、經(jīng)濟事務(wù)，其管理活動(dòng)才不至于損害民眾權利或利益。
在此基礎上，需厘清中央政府與地方政府的權力與責任，并找到一種制度化的糾紛解決框架。每個(gè)層級政府的權力，包括財權、管制權，應當與其對民眾的責任相對稱(chēng)，并且每個(gè)政府必須就自己的法律、政策直接對民眾承擔責任。也就是說(shuō)，中央政府需要自己對全國民眾負責，執行全國性法律與政策。中央政府現在依賴(lài)地方政府執行這些法律與政策，結果，全國性法律與政策在實(shí)際執行情況因地而異，民眾不能享有法律的平等保護。
建立土地、環(huán)保督察制度，在重構中央與地方政府關(guān)系方面做出了有意義的嘗試。中央政府似將逐漸建立自己的法律與政策執行機構。但需要注意的是，這些機構要想有效發(fā)揮作用，就不應當把主要精力用于直接監督地方政府，而應當在自己對民眾承擔責任的領(lǐng)域直接執行自己的法律與政策。這就需要劃分中央政府派出的行政、執法機構與地方政府管理的事項的范圍，并使其具有執行力。
至于中央政府對地方政府的約束，則通過(guò)執行全國性法律、向民眾提供救濟的方式間接進(jìn)行。自認為遭受地方政府侵害的民眾通過(guò)行政申訴或司法訴訟的途徑，尋求中央政府的行政或司法救濟，相關(guān)部門(mén)給予這種救濟，就可以在不與地方政府直接沖突的情況下約束地方政府。
這樣，在中央政府、地方政府和民眾就構成一個(gè)“穩定三角”。民眾通過(guò)民主途徑同時(shí)約束地方政府和中央政府，中央政府通過(guò)向民眾提供救濟的方式約束地方政府，中央政府和地方政府則分別就其法定職能向民眾承擔責任。
(來(lái)源：《中國新聞周刊》；秋風(fēng))
