(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》和《機構編制監督檢查工作暫行規定》看似微觀(guān)，卻在為新一輪機構改革儲存能量
35歲的汪先生一直在活動(dòng)，希望能夠從現在的鄉鎮調離，到上級機關(guān)工作。因為他知道，全國范圍內新一輪的鄉鎮機構和人員精簡(jiǎn)工作即將展開(kāi)。但在過(guò)去的一個(gè)月間，這位安徽省宣城市某鎮財政所的干部徹底放棄了這一想法。
3月6日，國務(wù)院頒布了將在今年5月1日開(kāi)始實(shí)施的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，首度將這一工作納入法制化軌道。隨即，在3月27日，中編辦和監察部聯(lián)合就頒布實(shí)施《機構編制監督檢查工作暫行規定》召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )，強調對違反機構編制紀律的行為，將堅決予以查處。
混編不再
檔案里為事業(yè)單位編制，日常工作是行政的活兒，是汪先生十余年來(lái)的工作狀態(tài)；同時(shí)，他寧肯拿行政單位相對偏低的工資，就是為了有朝一日能夠轉變身份。
農業(yè)稅時(shí)代，收稅是他最主要的工作。2005年以來(lái)，農業(yè)稅在安徽全境成為歷史，他被下派到村里去做書(shū)記，危機感也與日俱增。他清楚地知道，只有兩條路，才有可能避免自己被精簡(jiǎn)的命運。
第一條路當然是轉變身份，但早在2000年12月26日國務(wù)院的一紙文件就已在政策層面上杜絕了這種可能。在這份《關(guān)于市、縣、鄉人員編制精簡(jiǎn)的意見(jiàn)》中有明確規定：今后行政機關(guān)不得再使用事業(yè)編制。
汪只有選擇第二條路，爭取上調到上級單位工作。由于自己是財政所干部，他的目標是進(jìn)入宣州區財政局下屬的事業(yè)單位。為此，他活動(dòng)了將近兩年的時(shí)間。今年全國“兩會(huì )”期間，他甚至通過(guò)熟人找到了宣城市領(lǐng)導。
即使是這位領(lǐng)導，現在也已經(jīng)無(wú)能為力，因為中央政府連續出臺了前述兩個(gè)行政法規。
《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第15條規定：地方各級人民政府行政機構應當使用行政編制，事業(yè)單位應當使用事業(yè)編制，不得混用、擠占、挪用或者自行設定其他類(lèi)別的編制。
如果有上述情況發(fā)生，《機構編制監督檢查工作暫行規定》給出了5種處罰方法，最后兩條很?chē)绤枺航ㄗh財政部門(mén)對超編人員不予核撥經(jīng)費；建議對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予處分。
“對違反機構編制紀律的行為，將堅決予以查處。發(fā)現一起，查處一起，決不姑息遷就！”在3月27日的新聞發(fā)布會(huì )上，中編辦副主任吳知論表示。監察部副部長(cháng)屈萬(wàn)祥的表態(tài)則更為嚴厲：“特別是對背后涉及的腐敗問(wèn)題，要一查到底，嚴厲懲治�！�
面對高壓，汪先生不得不轉向此前沒(méi)有更多考慮的第三條路：考試。他說(shuō)，考試將在他們這些混編、超編人員當中展開(kāi)，會(huì )計和國有資產(chǎn)管理是考試的主要內容，成績(jì)最差的人將被“末位淘汰”。留下來(lái)的人，也將從此嚴守事業(yè)單位崗位，不再參與行政機關(guān)事務(wù)。
編制法制化
汪先生的遭遇，在全國范圍內都存在。相對而言，安徽省在混編、超編方面的情況還不如其他一些省份嚴重。在汪所供職的水東鎮，混編人員只有5名，自收自支人員只有3人；“而在全國其他一些省份，一些鄉鎮編制50人，吃財政飯的卻在100人以上”。國家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱告訴《中國新聞周刊》。
“2000年以來(lái)，安徽作為農業(yè)大省，無(wú)論是稅費改革，還是撤鄉并鎮，都稍稍比全國提前�！卑不帐∩鐣�(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所副所長(cháng)謝培秀對本刊說(shuō)，“聘的人員減掉了，‘七站八所’改革也節省了‘吃皇糧’的開(kāi)支�，F在的這一步，該輪到鄉鎮一級的公務(wù)員了”。
編制改革進(jìn)行之初，國務(wù)院曾在1997年頒布《國務(wù)院行政機構設置和編制管理條例》，首度對中央政府的行政編制進(jìn)行了法制層面上的細致規范；而對地方的管理，則剛性程度偏弱，例如前述那份《關(guān)于市、縣、鄉人員編制精簡(jiǎn)的意見(jiàn)》。由于地方的具體事務(wù)繁多，很多地方政府并沒(méi)有真正執行這份意見(jiàn)。相反，因為財政分灶吃飯，地方政府還擁有在行政機關(guān)混雜事業(yè)單位編制和自定編制兩項自主權力，這個(gè)口子使得鄉鎮一級機構越發(fā)臃腫。
據本刊了解，在1998年那場(chǎng)著(zhù)名的中央政府機構改革過(guò)程中，中央并非沒(méi)有同時(shí)對地方政府機構和編制進(jìn)行大手術(shù)的想法，但財政分灶吃飯的體制和地方的意見(jiàn)反彈最終令改革延緩。地方上的質(zhì)疑是：按照中央的編制管理辦法就一定科學(xué)么？
比如按照規定，警力設置以常住人口為標準。但這項明顯帶有計劃經(jīng)濟性質(zhì)的規定早已變得越來(lái)越不合時(shí)宜。僅以深圳為例，常住人口不過(guò)百余萬(wàn)，而總人口早已超過(guò)千萬(wàn)，如果仍然刻舟求劍地完全按照規定配置警力，“深圳的治安絕不會(huì )達到今天的這個(gè)局面”，深圳市公安局宣傳處副處長(cháng)杜云峰告訴《中國新聞周刊》，“市委市政府支持我們的警力配置突破原有的規定”。
于是，盡管明知地方在編制問(wèn)題上存在隨意性大等問(wèn)題，中央政府卻始終難以進(jìn)行有效的清理。這種局面，一直持續到2006年。在這一年，農業(yè)稅的取消和《公務(wù)員法》的實(shí)施，終于讓地方編制改革水到渠成。
《公務(wù)員法》第2條規定:本法所稱(chēng)公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。該法實(shí)施一年多來(lái)遇到的主要問(wèn)題恰恰正是混編現象比較嚴重。新法施行之后，公務(wù)員需要重新登記，“有人是行政編制，有人不是，你說(shuō)給不給他登記？”《公務(wù)員法》起草者之一、國家行政學(xué)院教授宋世明對本刊說(shuō)，“如果不登記，人家畢竟服務(wù)了這些年，也一直拿著(zhù)行政人員的工資，享受著(zhù)行政人員的待遇。這就迫切要求編制管理規范化、科學(xué)化�！�
在《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》和《機構編制監督檢查工作暫行規定》出臺之后，加之10年前出臺的《國務(wù)院行政機構設置和編制管理條例》，上至中央、下至地方、再輔以監督的編制管理框架已經(jīng)搭建完成，初步形成了編制管理法制化的格局。
為機構改革鋪路
1998年國務(wù)院機構改革之后，中央機構的公務(wù)員減少為3萬(wàn)余人；而全國范圍內的公務(wù)員總數多達700萬(wàn)，占了絕大多數。如果不對地方公務(wù)員的編制加以規范，精簡(jiǎn)機構的總體結果仍然難以突破“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈。
基層工作人員都已經(jīng)注意到，中央“十一五規劃”中已經(jīng)定下了鄉鎮機構編制只減不增的目標；而更多的基層公務(wù)員尚沒(méi)有看到，“此番中央的舉動(dòng)，并非以往那種頭痛醫頭、腳痛醫腳的機構改革模式”，汪玉凱說(shuō)，“而是在醞釀一個(gè)總體改革方案”。
據這位專(zhuān)家透露，最近一段時(shí)間，國務(wù)院一些部門(mén)數次向學(xué)者征求總體改革意見(jiàn)，并對此展開(kāi)調研。另一位了解內情的人士則告訴本刊，機構改革的3項原則是：根據社會(huì )需要增加或減少機構和編制、權責對稱(chēng)、根據能力設崗。
“鄉鎮機構只減不增，但一些關(guān)系到國計民生的部門(mén)還是要根據實(shí)際需要來(lái)進(jìn)行配置�！币晃粚W(xué)者說(shuō)。
這位學(xué)者同時(shí)提醒若干呼吁加強垂直管理的部門(mén)，“垂直之后，根據權責對稱(chēng)原則，這一領(lǐng)域的所有責任將全部由該部門(mén)承擔，而不是中央部委與地方政府共同承擔”。
1998年國務(wù)院機構改革過(guò)程中，國務(wù)院組成部門(mén)從40個(gè)減為29個(gè)，尤其是包括紡織工業(yè)部在內的8個(gè)直接管理工業(yè)的部委被撤銷(xiāo)，在相當程度上完成了政企分開(kāi)的工作，從而廣受好評。但是，回頭來(lái)看，學(xué)者仍然將那次改革定義為“應對式改革”，“圍繞經(jīng)濟工作這個(gè)中心進(jìn)行的改革”。
2001年中國加入WTO之后，尤其是新一屆政府執政以來(lái)，各項改革的矛頭和重點(diǎn)都已轉向了政府自身的變革，行政體制改革成為拉動(dòng)其他改革的龍頭。在機構設置上，“應對式改革”也已進(jìn)化為“戰略性改革”。稱(chēng)其為“戰略性改革”是因為，“改革已從零敲碎打演化到整體推進(jìn)”，汪玉凱說(shuō)，“因為符合時(shí)代潮流，這項改革并不以一些人的意志為轉移。同時(shí)，它將為日后的政治體制改革推進(jìn)打下基礎�！�(記者/楊中旭)
