來(lái)自國務(wù)院法制辦的數據顯示，2006年，全國31個(gè)省、自治區、直轄市政府共收到本級政府所屬工作部門(mén)和市(地、州、盟)政府報送備案的規范性文件9071件。經(jīng)過(guò)審查，屬于備案范圍的8397件規范性文件中，發(fā)現存在問(wèn)題的515件，截止到2006年底，按照備案審查程序已經(jīng)糾正432件。
不同于行政法規和規章
今年2月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)通知：全國范圍內對現行行政法規、規章進(jìn)行一次全面清理；3月15日，國務(wù)院法制辦向全國法制工作機構下發(fā)通知，明確了行政法規、規章清理工作的有關(guān)問(wèn)題。
隨后，有媒體用了“中國將全面清理紅頭文件”對此進(jìn)行了報道�？陀^(guān)地說(shuō)，這種說(shuō)法不準確，因為行政法規、規章與“紅頭文件”既有聯(lián)系，又有區別。清理行政法規、規章還不等于清理所有“紅頭文件”。
有廣義狹義之分
“紅頭文件”并非法律用語(yǔ)，是老百姓對“各級政府機關(guān)下發(fā)的帶有大紅字標題和紅色印章的文件”的俗稱(chēng)。
從制定機關(guān)的權限來(lái)看，行政法規的制定機關(guān)是國務(wù)院，規章的制定機關(guān)是31個(gè)省、自治區、直轄市人民政府，49個(gè)較大的市人民政府，以及國務(wù)院各部門(mén)、各直屬機構和具有行政管理職責的直屬事業(yè)單位。而一般“紅頭文件”，有行政管理權的行政機關(guān)在行政管理工作需要時(shí)就可以制定�？梢�(jiàn)，“紅頭文件”實(shí)際上有廣義與狹義之分。
廣義的“紅頭文件”就是從字面理解的帶紅頭和紅色印章的，既包括行政機關(guān)直接針對特定公民和組織而制發(fā)的文件，也包括行政機關(guān)不直接針對特定公民和組織而制發(fā)的文件，以及行政機關(guān)內部因明確一些工作事項而制發(fā)的文件。
而狹義的“紅頭文件”是專(zhuān)指行政機關(guān)針對不特定的公民和組織而制發(fā)的文件，這類(lèi)文件對公眾有約束力、涉及到他們的權利和義務(wù)，也就是法律用語(yǔ)所稱(chēng)的行政法規、規章以外的其他具有普遍約束力的規范性文件。公眾所關(guān)心關(guān)注的，應該是指狹義上的“紅頭文件”。
“后遺癥”須解決
有專(zhuān)家認為針對不特定的公民和組織的“紅頭文件”是抽象行政行為，關(guān)系到經(jīng)濟社會(huì )等各個(gè)方面。絕大多數“紅頭文件”符合社會(huì )變革的方向，反映人民的呼聲，在行政管理和社會(huì )生活中發(fā)揮了重要作用。
“紅頭文件”的作用不能低估，但少數“問(wèn)題文件”的危害性也不容忽視，其“后遺癥”也必須解決。
據了解，全國可以出臺“紅頭文件”的機關(guān)數以十萬(wàn)計，“紅頭文件”制定機關(guān)數量之大，可見(jiàn)一斑�！凹t頭文件”出臺時(shí)間一般較短，加之個(gè)別地方監督不夠，一些“紅頭文件”存在與上位法相抵觸、相互“打架”等問(wèn)題。還有個(gè)別有立法權限的行政機關(guān)，為了節省時(shí)間，片面地追求工作效率，對本該通過(guò)立法加以規范的行政管理事項用了下發(fā)“紅頭文件”的形式代替。
備案監督是關(guān)鍵
早在2001年12月，國務(wù)院就公布了《法規規章備案條例》，2004年3月又發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，都明確要求：對報送備案的規章和規范性文件，政府法制機構應當依法嚴格審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。
據了解，全國31個(gè)省、自治區、直轄市都建立了規范性文件備案制度，形成了省、市、縣、鄉(鎮)“四級政府、三級備案”的體制框架，實(shí)現了縣級以上地方各級政府對其所屬工作部門(mén)和下級政府的規范性文件進(jìn)行監督。因此，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于要完善相關(guān)工作機制，加大審查力度，切實(shí)抓出成效。(黃慶暢)
