(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
打破當前的城鄉二元戶(hù)口制度，實(shí)現中國人的遷徙自由，這是人們呼吁了多年的目標。然而，這不是一紙取消城鄉戶(hù)口差別的文件就能達到的。在這之后，還需要進(jìn)行深刻的制度變革
距北京市朝陽(yáng)區公立初中入學(xué)報名登記的時(shí)間—— 4月21、22日——越來(lái)越近了，居住在朝陽(yáng)區東三環(huán)的付兵仍在為孩子的升學(xué)問(wèn)題憂(yōu)心。
幾周前，付兵家附近的一所中學(xué)給他的答復是，學(xué)校地方緊張，只能接受有北京戶(hù)口的學(xué)生。而付兵夫婦雙方都沒(méi)有北京戶(hù)口。
據記者了解，東三環(huán)周?chē)膸准抑袑W(xué)都給出了類(lèi)似的說(shuō)法，他們表示只接受有《2007年朝陽(yáng)區初中入學(xué)報名卡》的學(xué)生。而《報名卡》的獲得，條件之一是具有北京市戶(hù)口。
今年3月30日，公安部表示，全國已有12個(gè)省、自治區、直轄市相繼取消了農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口的二元戶(hù)口性質(zhì)劃分，統一了城鄉戶(hù)口登記制度，統稱(chēng)為居民戶(hù)口，實(shí)現了公民身份法律意義上的平等。公安部相關(guān)負責人說(shuō)，中國還將以具有合法固定住所為基本落戶(hù)條件，進(jìn)一步調整戶(hù)口遷移政策，促進(jìn)人才交流和人口的合理有序轉移，探索建立居住證制度。
付兵已經(jīng)聽(tīng)說(shuō)了這些利好消息。但是，距離這些政策改革最終落實(shí)到他們身上，還顯得那么遙遠。
時(shí)值北京市年收入過(guò)12萬(wàn)元者自行申報納稅的最后時(shí)限剛剛過(guò)去。付兵屬于申報一列。付兵說(shuō)，他們夫婦在北京向政府納稅多年了，但他們的孩子現在卻連義務(wù)教育階段的學(xué)校都進(jìn)不去；如果政府只顧向他們收稅，而不顧他們的孩子入學(xué)，他們?yōu)槭裁匆陥螅?/p>
從財政國家到稅收國家
付兵從外省到北京工作已經(jīng)10年，他妻子隨后帶孩子到京，至今工作時(shí)間也有7年多。付兵曾經(jīng)申請過(guò)北京市工作居住證，但據稱(chēng)由于不在北京規定的有關(guān)條件之內，一直辦不下來(lái)。
付兵說(shuō)，他的孩子讀小學(xué)時(shí)，附近小學(xué)還可以接收，只要交一筆不太高的借讀費；但現在，他打聽(tīng)到，公立中學(xué)進(jìn)不去，他的孩子可以進(jìn)一種“民辦公助”的中學(xué)，但要繳納每年1.5～2萬(wàn)元的學(xué)費，這是一筆相當沉重的家庭負擔。
付兵夫婦在北京一直納稅，近兩年，全家在京繳納的個(gè)人所得稅每年都有3萬(wàn)多元。個(gè)人所得稅是近年來(lái)北京市地方稅收增長(cháng)最快的稅種，盡管個(gè)人所得稅收入還要由中央政府和地方政府分成享有。根據北京市地稅局工作人員向記者介紹，2006年北京市個(gè)人所得稅收入229.8億元，占全市稅收來(lái)源的22.9%；2006年北京個(gè)稅收入同比增長(cháng)19.8%，但在這些收入中，地稅局在技術(shù)上并不能看出納稅者的戶(hù)口身份。
付兵說(shuō)，除了這些在北京工作的非北京戶(hù)籍者交納的個(gè)稅，他們所供職的企業(yè)所繳納的企業(yè)所得稅、增值稅等等，同樣是北京市公共財政收入的主要構成。但僅憑一紙戶(hù)口，他們一家就被擋在了公共義務(wù)教育——最基本的公共福利之一——的門(mén)外。
“按戶(hù)口入學(xué)的規定，并不只是戶(hù)口制度的結果。事實(shí)上它是我們國家教育管理體制和社會(huì )綜合管理的問(wèn)題�！敝猩酱髮W(xué)嶺南學(xué)院財稅系教授謝賢星表示。
謝賢星說(shuō)，按照計劃經(jīng)濟時(shí)代的留下來(lái)的慣例，一個(gè)城市的財政部門(mén)在給教育系統作預算時(shí)，是根據在戶(hù)口基礎上形成的學(xué)生人數按人均撥款，現在這個(gè)制度仍然占有主導作用，影響著(zhù)教育主管部門(mén)對學(xué)校辦學(xué)規模的管理。
換言之，沿襲至今的教育體制，學(xué)校獲得多少公共財政開(kāi)支預算，計劃辦多大規模，是由學(xué)校周邊的有常住戶(hù)口的人數來(lái)決定的。
“可是現在北京市政府所管理、所承擔的人口早已不僅是有戶(hù)口的人口，而是在北京就業(yè)、在北京納稅的人口了�！备侗f(shuō)。
“這種納稅人納稅、但是不能享有公共福利的社會(huì )不公，本質(zhì)上是中國在從財政國家向稅收國家的轉變過(guò)程中，公共管理沒(méi)有完全轉型造成的問(wèn)題�！敝猩酱髮W(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副院長(cháng)馬駿教授表示。
馬駿說(shuō)，在1978年改革開(kāi)放之前，中國是純粹的財政國家，國家財政來(lái)源單一，社會(huì )福利統包統分，戶(hù)口成為福利的分配依據，這是當時(shí)體制下的產(chǎn)物。但1978年之后，國家經(jīng)濟體制走向多元化，國家財政收入中各種稅收成為越來(lái)越主要的部分。雖然目前國有企業(yè)利稅、行政性收費等仍然是財政收入的一部分，但是各種所有制企業(yè)和公民個(gè)人納稅的增長(cháng)，轉變了國家財政來(lái)源的基礎，中國在財政收入上已經(jīng)走向稅收國家。
但是，在公共管理、公共產(chǎn)品分配的體制上，中國還沒(méi)有轉變成真正的稅收國家，而政府對納稅人要承擔的責任，也沒(méi)有形成社會(huì )的普遍概念。馬駿說(shuō)。
受挫的鄭州戶(hù)籍改革
4月4日，公安部辦公廳宣傳局在回答本刊記者關(guān)于戶(hù)籍改革的提問(wèn)時(shí)稱(chēng)，目前公安部正在和計生、社保等有關(guān)部門(mén)協(xié)商，討論一個(gè)具體的有關(guān)戶(hù)口遷移落戶(hù)的綜合管理服務(wù)計劃。公安部治安局一位人士向記者透露，有關(guān)細節，預計將在今年7月左右最終確定。
實(shí)踐證明，若僅僅放開(kāi)戶(hù)口登記和遷移管理，而其他社會(huì )制度，尤其是戶(hù)口作為社會(huì )福利分配的根據這一制度不變，會(huì )造成城市中新的不公。這在國內先行戶(hù)口改革的鄭州市已經(jīng)有過(guò)驗證。
2004年1月到8月間，在全國多個(gè)地方放開(kāi)戶(hù)口遷移管理的背景下，鄭州市政府決定，在戶(hù)籍制度上進(jìn)一步放開(kāi)，實(shí)行按固定住所落戶(hù)、放開(kāi)親屬投靠的直系限制。據鄭州市公安局管城分局的一位人士介紹，當時(shí)政府并沒(méi)有下達專(zhuān)門(mén)的文件，但是記得市局領(lǐng)導同志曾經(jīng)表示，來(lái)投親靠友的，只要看不出是假材料，就可以放行。
但到當年秋季新生入學(xué)時(shí)，鄭州發(fā)現市內各學(xué)校憑戶(hù)口入學(xué)的兒童暴增。在管城區，各學(xué)校在以往學(xué)生數量外，又新增出大約三分之一到三分之二的新學(xué)生。鄭州市政府當即決定，在2005年前在市區興建13所新的小學(xué)、9所中學(xué)，以解決學(xué)校資源的緊張問(wèn)題，所需要的投資估計大致6億元左右。然而，建新學(xué)校的速度趕不上新增學(xué)生的速度。很多學(xué)校的班級增加到90多人，正常的學(xué)校管理難以維系。根據鄭州市政府的統計數據，實(shí)行“戶(hù)口新政”后的2005年，全市教育經(jīng)費為18.3億元，2006年為24.3億元。而在2003 年和2004年，這個(gè)數字分別為11.2 億和13.4 億元。
而鄭州公安局的另一個(gè)數據顯示，2004年間，在鄭州靠投靠親屬住所的落戶(hù)者大概有10萬(wàn)人左右，而小孩和老人占了很大部分，尤其是18歲以下的學(xué)齡兒童，占了投靠親屬入戶(hù)者的一多半。有關(guān)部門(mén)并沒(méi)有預計到從外地遷入的學(xué)齡兒童會(huì )如此之多，而兒童的父母是否在鄭州工作、在鄭州納稅，無(wú)從統計。
鄭州市公安局管城分局的人士回憶說(shuō)，當時(shí)由于老人可以免費在鄭州辦公交卡，免費公交卡的發(fā)放數量曾嚴重超出計劃。
迫于城市管理的壓力，鄭州市在2004年8月停止了按固定住所遷移登記、放寬親友投靠的戶(hù)口新政，鄭州市公安局管城分局的人士說(shuō)，此后的戶(hù)口遷移登記，執行的是2001年以來(lái)一直執行的需就業(yè)、購房等條件落戶(hù)的管理制度。
鄭州市不到一年的戶(hù)籍改革，給城市留下的問(wèn)題，卻需不只一年來(lái)消化。鄭州公安局管城分局人士說(shuō)，至今鄭州的學(xué)校里不但教室擁擠，老師也有批改不完的學(xué)生作業(yè)，只好讓學(xué)生互相批閱。有的學(xué)校甚至發(fā)明了讓學(xué)生戴著(zhù)生日蛋糕店里出售的生日頭冠上課的辦法，因為上面有學(xué)生的名字，能幫助老師記憶。而現在這種緊張又延伸到了幼兒園。
河南《大河報》負責教育報道的記者何暉說(shuō)，鄭州這兩年出現的學(xué)校緊張問(wèn)題和某一階段的生育高峰也有關(guān)，但戶(hù)口改革顯然是重要的原因。
鄭州市政府辦公廳新聞處向記者表示，鄭州市近年來(lái)的戶(hù)口改革，實(shí)際上也讓鄭州面臨著(zhù)很多意想不到的問(wèn)題，鄭州的戶(hù)口改革并不成熟；下一步的戶(hù)口改革該怎么走，市政府還在繼續地摸索探討中。
對于鄭州經(jīng)歷的事情，廣東省公安廳治安局一位人士對記者說(shuō)，公安部門(mén)在戶(hù)口登記和遷移管理上的改革，最多只能對社會(huì )問(wèn)題的解決形成推動(dòng)作用，而由人口流動(dòng)而形成的對相關(guān)人口的工作、生活的公共服務(wù)問(wèn)題，只有通過(guò)其他相關(guān)公共管理部門(mén)的改革得到解決。像社保、醫保，由于各自進(jìn)行的管理體制的改革，對流動(dòng)人口的管理服務(wù)，早已經(jīng)脫離了戶(hù)口制度，而公共教育的公平問(wèn)題，也同樣是不可能靠戶(hù)口登記的改革得到解決的。
稅收國家的啟示
去年從南京大學(xué)畢業(yè)的邰浴日正在申請到英美的大學(xué)留學(xué)。他在美國各個(gè)公立學(xué)校的申請表上，看到對州內學(xué)生和州外學(xué)生完全不同的學(xué)費價(jià)目表，州外學(xué)生學(xué)費可以比州內學(xué)生貴三四倍。還有的學(xué)校問(wèn)到申請者父母或者申請者本人是否在本州納稅超過(guò)1年。而這些問(wèn)題的答案，決定了申請者是否適用州內學(xué)生的學(xué)費價(jià)格。
從美國回到中國工作、子女仍在美國讀書(shū)的梁平對此解釋說(shuō)，公共產(chǎn)品是靠納稅人納稅形成的，而一個(gè)沒(méi)有在某州納稅的人若進(jìn)入該州入學(xué)，必然要支付類(lèi)似于私立學(xué)校的費用，否則，就是對州內的納稅人不公平。
梁平說(shuō)，義務(wù)教育階段美國也有很多父母為了子女入學(xué)而遷移，但是遷移的成本是向居住地的地方政府繳納物業(yè)稅。由于公立教育由地方政府承辦，而物業(yè)稅收入往往是地方政府公共預算收入的重要資金來(lái)源，所以大部分的物業(yè)稅都被投入了公共學(xué)校開(kāi)支中。
事實(shí)上，各個(gè)地區的物業(yè)價(jià)格不一樣、稅收不一樣、各地投入教育的預算不同，使得不同地區的學(xué)校條件有差別。有些剛到紐約華埠的華人，為了讓自己小孩念好一些的學(xué)校，把小孩送到親友所在的較好的郊區學(xué)區念書(shū)，但他們自己和小孩都不在郊區住，也不在郊區的鎮上納稅。
梁平說(shuō)，如果小孩確實(shí)在親友家住，是法律允許的，而且親友已經(jīng)在學(xué)區的鎮上交了稅。但如小孩不在親友家住、或用假地址報名念書(shū)，被人舉報或者學(xué)校查到后，小孩不但必須回到居住的學(xué)區就讀，小孩家庭和代報親友都必須繳納很重的罰款。
在不可能實(shí)現教育資源絕對平等的背景下，這種納稅與福利相關(guān)聯(lián)的分配制度，形成的是一種納稅人之間的相對公平和社會(huì )秩序，梁平說(shuō)。
而談到中國當前的情況，梁平認為在現存的按戶(hù)口分配福利的制度短期內不能改變的情況下，地方政府可以增加對非本地戶(hù)籍納稅者的福利分配，也就是說(shuō)，這些納稅者可以憑借完稅憑證來(lái)享受公共義務(wù)教育的福利。這對公共管理部門(mén)的操作，并沒(méi)有很大的難度。
廣東省地稅局辦公室王永民向記者介紹說(shuō)，今年廣東地稅部門(mén)陸續為全省除深圳外的20個(gè)市的個(gè)人所得稅納稅人開(kāi)具2006年度個(gè)人所得稅完稅證明1000萬(wàn)份，并通過(guò)郵寄方式向納稅人寄出。而這已經(jīng)是廣東省連續第二年自動(dòng)給納稅人開(kāi)具年度個(gè)稅證明。
王永民稱(chēng)，這一工作地稅部門(mén)需要為每件支出1到2元的成本，但是在技術(shù)上，并沒(méi)有困難。
然而，在北京納稅多年，付兵夫婦至今也從沒(méi)有收到一張稅務(wù)部門(mén)發(fā)出的完稅憑證。
（文/郭凱）
