選舉必須與監督、管理配套，才能將村民自治落到實(shí)處；千萬(wàn)不能“新農村建起來(lái)，村干部倒下去”
《瞭望》新聞周刊最近在山西離石、臨縣、交城、澤州等地采訪(fǎng)時(shí)了解到，目前農村一些地方只有民主選舉，缺少民主監督，更談不上民主管理。村務(wù)公開(kāi)、民主理財、民主決策等監管措施流于形式，一些“村官”獨斷專(zhuān)行，我行我素，目無(wú)政策、法律。
受訪(fǎng)的多位縣鄉干部認為，現在各地都在搞新農村建設，涉及的物力、財力很大，如果不能有效地監督這些“村官”，有可能“新農村建起來(lái)，村干部倒下去”,給農村發(fā)展留下隱患。
監管設置“空轉”
在調查中本刊記者發(fā)現，一些村級自治組織“監督空白”，容易引起作風(fēng)、腐敗等問(wèn)題。
據柳林縣陳家灣鄉黨委書(shū)記姚俊明介紹，目前一些新當選的村委主要干部，基本上沒(méi)有政策意識、法律法規意識，甚至不知道農村決策管理的一些基本常識和規矩，自行其是，盲目蠻干。
陳家灣鄉高家垣村的村主任被選為村委會(huì )主任后，鄉政府開(kāi)會(huì )不參加，鄉政府安排的工作不完成。人在柳林縣城住，將村委會(huì )公章隨身攜帶，村民有事需跑縣城找他。對選舉時(shí)投過(guò)他票的人，辦事不講原則，一律開(kāi)綠燈；對未投他票的人，百般刁難，不給辦事，群眾意見(jiàn)很大，而鄉政府對此無(wú)手段、無(wú)辦法。
臨縣劉家會(huì )鎮劉家會(huì )村的5名村委委員中無(wú)一名黨員，村支書(shū)與村主任貌合神離，在一些問(wèn)題上表面上是“兩委”協(xié)商，但結果是村主任按自己的意愿行事，村支部與群眾有看法，卻沒(méi)辦法。
離石區紀委副書(shū)記辛和平認為，從政治學(xué)的角度看，不受監督的權力必然導致腐敗。村委會(huì )是村民自治組織，不屬于國家行政機關(guān)，其成員也不屬于鄉鎮(街道辦)人民政府任命的人員，也就不在監察部門(mén)的監管之內。因此，非黨員村干部的行為，除了觸犯刑律外，對其輕微的違法違紀行為或者工作作風(fēng)、工作態(tài)度方面的問(wèn)題，目前尚無(wú)切實(shí)可行的法規依據來(lái)查辦。對這部分村干部，除了批評教育外，缺乏有效監督，特別是紀律約束措施，出現了紀檢機關(guān)無(wú)法監督，公安、檢察機關(guān)又監督不了的“監督空檔”。監督的缺失，使農村集體資金、土地承包、土地征用款和公益工程等方面，成了村干部違紀的高危區域。
由于監督的缺失，在許多地方村務(wù)公開(kāi)、村財民管鄉指導、財務(wù)集中核算、民主理財、民主決策等制度只是掛在墻上，沒(méi)有真正落到實(shí)處。臨縣紀委副書(shū)記曹春明說(shuō)，最近他走訪(fǎng)了臨縣青涼寺、雷家磧、兔坂、克虎等鄉鎮的15個(gè)村，所有的村都設有村民議事會(huì )、民主理財小組，有組織，有人員，有制度，但這些機構基本沒(méi)有參與到村政決策、議事、監督中來(lái)，只是為應付上級檢查而設的空架子、虛位子。
據交城縣委常委、紀委書(shū)記呂文平介紹，交城縣有20%以上的農村沒(méi)有認真執行財務(wù)定期公開(kāi)制度，有的是有問(wèn)才公開(kāi)，沒(méi)問(wèn)不公開(kāi)或部分公開(kāi)；有的是上級監督一陣子，下面公開(kāi)一下子，不監督不公開(kāi)，群眾反映強烈才公開(kāi)，不反映不公開(kāi)；有的村甚至搞假公開(kāi)，沒(méi)有問(wèn)題的公開(kāi)，有問(wèn)題的不公開(kāi)；還有的村公開(kāi)的形式亂、內容雜，沒(méi)有固定的公開(kāi)場(chǎng)所和公開(kāi)渠道，群眾無(wú)法監督。
日常監督的缺失，使事前監督演變成事后懲處的怪圈，付出的代價(jià)是農村黨員干部違法違紀現象，像割韭菜一樣割了一茬又一茬。近年來(lái)離石區紀檢監察機關(guān)查處的農村黨員干部案件占案件總數的62%。離石區鳳山街道辦馬茂莊、前王坡村新農村規劃設計相當壯觀(guān)，有的已建成，但除部分村民居住外，大部分對外出售，搞成了村干部的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。
中陽(yáng)縣寧鄉鎮段家莊村黨支部書(shū)記馬孝明認為，目前在新農村建設熱情不減，又缺乏有效防范和監管的前提下，少數素質(zhì)低下的村干部借此把新農村建設搞成自己的發(fā)財產(chǎn)業(yè)。這個(gè)問(wèn)題如不能引起高度重視，并采取切實(shí)措施，就會(huì )形成“新農村建起來(lái)，村干部倒下去”。
“選上的干部不民主”
本刊記者走訪(fǎng)中發(fā)現，不少農村落實(shí)民主監督的主要矛盾是，一方面是農民民主意識越來(lái)越高，表達民主的愿望越來(lái)越強；另一方面是在機制體制制度上，未能建立起充分表達這一愿望的有效平臺。
呂梁市紀委常委、監督室主任張黎平告訴本刊記者，目前，農村有許多硬性任務(wù)需要完成，如計劃生育、禽畜強制性防疫、退耕還林中禁游牧等，再加上級機關(guān)的一些隨機工作，如秸稈還田、秋耕、公路整治等，都涉及到農民的切身利益或需要有效地組織農民。與這些硬指標、硬任務(wù)相比，一些鄉鎮認為抓黨風(fēng)廉政建設是軟指標，說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要，而且現有許多制度規定，也不能從實(shí)際出發(fā)，而是照搬照抄，真正能夠發(fā)揮作用的很少，更談不上實(shí)施責任追究。特別在村干部的使用上，有的鄉鎮重使用輕管理，認為村干部只要能完成任務(wù)，不出事，就是好干部，往往對干部出現的問(wèn)題大事化小，小事化了，懲治不嚴，監管不力，從而助長(cháng)了“村官”們的“家長(cháng)制”“一言堂”。
由于村民代表大會(huì )及村民大會(huì )不能規范并適時(shí)召開(kāi)，鄉級人代會(huì )表達愿望的自由度不高，村民自治中制度不完善、機制不配套，再加上部分基層干部思想不民主、作風(fēng)霸道等問(wèn)題普遍存在，“選上的干部不民主”，使各種矛盾不斷積聚，這就導致上訪(fǎng)較多，影響社會(huì )和諧穩定。
臨縣劉家會(huì )鎮劉家會(huì )村村主任1990年至1997年任村支書(shū)期間，不依法照章辦事，在村民宅基地審批中不是統籌考慮，按需分配，而是誰(shuí)有錢(qián)批給誰(shuí)，“家族兄弟”優(yōu)先批。結果造成全村20余戶(hù)村民無(wú)房，120余戶(hù)非法修建，他自已還在村子里非法占地建加油站、辦私立學(xué)校，村民怨聲載道，上訪(fǎng)不斷，1997年他被開(kāi)除黨籍。2004年7月，其又當選為村主任。至今，這個(gè)村還有6戶(hù)“老上訪(fǎng)”戶(hù)攜妻帶子奔波于縣、市、省和北京。
周臘成是澤州縣巴公二村村民，1984年至2001年在該村任黨支部書(shū)記兼村委會(huì )主任期間，曾做過(guò)一些有益之事，但后來(lái)便逐步蛻變?yōu)闄M行鄉里的“土霸王”，惡行累累。根據晉城市檢察院調查，1994年至2001年5月間，周臘成利用職務(wù)之便，用其私有的三部汽車(chē)在巴公二村村辦集體“春城煤礦”“春城二礦”拉煤，總計552萬(wàn)多元煤款轉入周臘成個(gè)人賬戶(hù)，還指使“春城煤礦”礦長(cháng)和會(huì )計采取瞞報收入、虛假申報的手段偷稅1410多萬(wàn)元。
更令巴公二村百姓難以容忍的，是周臘成在任期間的種種恃強凌弱行為。據晉城市檢察院指控，1986年至2001年十幾年間，上到70多歲老人，下至十余歲孩童，從鎮黨委書(shū)記到普通村民，周臘成想打罵誰(shuí)就打罵誰(shuí)針對“選上的干部不民主”這一現象，山西國祥律師事務(wù)所主任張亞鋒認為，基層民主是一個(gè)制度體系，“選舉”只是其中的一小部分，必須有配套制度加以完善，否則容易出現問(wèn)題。
一些鄉鎮干部認為，現階段村級自治是必然潮流，但存在的問(wèn)題不可忽視。一是對村委組成人員的資格沒(méi)有必要的條件限制，導致一些劣跡斑斑的人通過(guò)家族勢力或非法手段被選上；二是村民對一些被選上的人，雖然在工作中發(fā)現有問(wèn)題，但由于涉及到宗族、宗派勢力，一般很難啟動(dòng)罷免程序；三是鄉鎮對非黨員“村官”無(wú)管理手段及其他約束措施。
管住“村官”的“錢(qián)”與“權”
在調查中本刊記者了解到，現在農民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)是干部的廉潔問(wèn)題，難點(diǎn)是對干部的監督問(wèn)題。一些村干部出問(wèn)題，主要是沒(méi)有正確處理好“錢(qián)”與“權”，針對此，一些縣鄉基層干部建議：“六項制度”加強群眾對“村官”的監督，有效疏通民意不暢。對重大問(wèn)題、重大事項、重大支出實(shí)行會(huì )議審定、聯(lián)合簽字、民主評議“舊三項制度”，是一項系統的民主監督制度；干部職務(wù)消費公示、財務(wù)報銷(xiāo)公開(kāi)、公務(wù)接待限額的“新三項制度”，是系統的公開(kāi)制度。實(shí)踐證明，在現階段農村民主政治機制還未健全的情況下，“六項制度”是滿(mǎn)足群眾民主訴求的一項較為管用的制度。凡是能夠認真執行“六項制度”的地方，開(kāi)支就能減下來(lái)，民心就能順起來(lái)，信訪(fǎng)就能降下來(lái)，干群關(guān)系就會(huì )好起來(lái)。為此，這六項制度應以地方法規形式固定下來(lái)。
強化鄉鎮對“村官”的監督。一方面突出監督重點(diǎn)，加強對村集體資金管理使用、土地發(fā)包承包、土地征用款和公益工程的招標等方面的監督。另一方面，農村基層必須建立完善一套保障農村黨員干部廉潔自律的管理制度，逐步完善與農村黨支部班子建設相配套的民主集中制度、重大事項決策民主聽(tīng)證制度、干群對話(huà)會(huì )制度、述職評廉制度、村干部個(gè)人重大事項報告制度等，以規范和加強對村干部權力運行的監督制約，徹底改變在個(gè)別村中存在的“支部大會(huì )由書(shū)記說(shuō)了算，村民委員會(huì )由村主任說(shuō)了算”的問(wèn)題。
制定嚴格的民主決策程序，在程序上加強監督。文水縣紀委副書(shū)記李志英建議，對農村重大事項的民主決策應作出嚴格的規定，即：黨支部提議；“兩委”會(huì )商議；黨員大會(huì )審議；村民代表會(huì )議或村民大會(huì )決議；決議公示；結果公示。在村黨支部的領(lǐng)導下，以村民代表制度為基礎，對涉及村民切身利益的重大事項，讓群眾共同議、共同定、共同干、共同管。
通過(guò)落實(shí)村民會(huì )議和村民代表會(huì )議制度，完善村民自治章程和村規民約，在程序上加強對農村干部的監督。進(jìn)一步健全和落實(shí)村民民主理財制度，完善民主理財小組的職責和工作程序，切實(shí)加強對村集體財務(wù)活動(dòng)的監督。對農村財務(wù)進(jìn)行定期審計，并將審計結果及時(shí)向村民公布，發(fā)現問(wèn)題及時(shí)組織查處。要通過(guò)設立黨員廉政建設意見(jiàn)舉報箱、聘請黨風(fēng)廉政建設監督員、設立黨風(fēng)廉政監督崗等途徑，調動(dòng)廣大人民群眾參與監督的積極性和主動(dòng)性。
張黎平認為，新農村建設必須系統研究現代化條件下農村的發(fā)展方向設計、傳統民族文化統治下的民族心理、農村的宗族勢力、宗派勢力、土地問(wèn)題等深層次和敏感性的問(wèn)題。這有待于上級特別是中央統一組織、深入研究。
記者 胡靖國
