現有機構之所以難以協(xié)調的根源，主要在于部門(mén)職能劃分不清楚，導致部門(mén)利益交織，部門(mén)之間互相扯皮
8月17日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于成立國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導小組的通知》稱(chēng)，為切實(shí)加強產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全工作，國務(wù)院決定成立國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導小組。
到目前為止，加上2003年成立的國務(wù)院南水北調工程建設委員會(huì )和今年剛成立的產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導小組，國務(wù)院議事協(xié)調機構和臨時(shí)機構共有29個(gè)。
這個(gè)機構是根據1997年的《國務(wù)院行政機構設置和編制管理條例》設立的。從該條例的規定和實(shí)施的效果來(lái)看，國務(wù)院的議事協(xié)調機構的設置基本得到了規范和控制，沒(méi)有出現不斷擴張和膨脹的現象。不過(guò)仍然存在下述問(wèn)題：
第一，國務(wù)院設立臨時(shí)機構應增強法律依據。
1997年的《國務(wù)院行政機構設置和編制管理條例》僅僅規定了國務(wù)院議事協(xié)調機構的設置，并沒(méi)有規定臨時(shí)機構的設置，而在中央人民政府的網(wǎng)站和國務(wù)院所下發(fā)的一些規范性文件中，“議事協(xié)調機構”和“臨時(shí)機構”連用并稱(chēng)，似乎兩者并無(wú)區別。
事實(shí)上，臨時(shí)機構和議事協(xié)調機構并非同類(lèi)機構，臨時(shí)機構的任務(wù)是為了應付臨時(shí)的或者突發(fā)的重要事務(wù)，而議事協(xié)調機構的任務(wù)則是為了承擔跨部門(mén)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調任務(wù)。
可見(jiàn)，議事協(xié)調機構屬于常設機構，而臨時(shí)機構則是常設機構之外的暫時(shí)性機構，因此設立臨時(shí)機構和議事協(xié)調機構的條件和程序應該是不同的，國務(wù)院應為設立臨時(shí)機構制定專(zhuān)門(mén)程序，而不應按照議事協(xié)調機構的程序來(lái)進(jìn)行。
如果從行政組織法定的角度來(lái)說(shuō)，《國務(wù)院行政機構設置和編制管理條例》中所規定的國務(wù)院行政機構中并無(wú)“臨時(shí)機構”這一類(lèi)機構，而且也并沒(méi)有給國務(wù)院設立臨時(shí)機構留下空間，從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，國務(wù)院設立了一些臨時(shí)機構還需要法律依據。
當然，在遇到全國性的重大臨時(shí)問(wèn)題或者突發(fā)性問(wèn)題時(shí)，也有必要設立臨時(shí)機構來(lái)進(jìn)行緊急處置，最典型的例子就是2003年為了應對SARS所引發(fā)的公共危機而緊急成立的全國防治非典型肺炎指揮部，卓有成效地對公共危機進(jìn)行處理。因此，為這種臨時(shí)機構的設立應該預留法律上的空間，但必須得到法律的明確授權。
第二，對國務(wù)院議事協(xié)調機構的設置規范得仍然不夠。
《國務(wù)院行政機構設置和編制管理條例》規定：可以交由現有機構承擔職能的或者由現有機構進(jìn)行協(xié)調可以解決問(wèn)題的，不另設立議事協(xié)調機構。仔細分析目前29個(gè)議事協(xié)調機構所承擔的職責，有一些完全可以交由現有機構承擔職能或者由現有機構進(jìn)行協(xié)調便可以解決，而現有機構之所以不能協(xié)調的根源，則主要在于部門(mén)職能劃分不清楚，導致部門(mén)利益交織，部門(mén)之間互相扯皮，從而需要在國務(wù)院組成部門(mén)之外再設協(xié)調機構來(lái)協(xié)調各部門(mén)之間的利益。
以剛成立的國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導小組為例，與產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全問(wèn)題相關(guān)的部門(mén)主要包括：農業(yè)部(主要負責農產(chǎn)品質(zhì)量監管)、質(zhì)檢總局(主要負責食品和有關(guān)消費品整治組)、食品藥品監管局(主要負責藥品監管)以及其他一些部門(mén)如衛生部、工商總局等等。這些部門(mén)的相關(guān)權限大多有法律依據，如《農產(chǎn)品質(zhì)量法》賦予了農業(yè)部門(mén)對農產(chǎn)品質(zhì)量的監管權，《產(chǎn)品質(zhì)量法》賦予了質(zhì)檢部門(mén)對一般產(chǎn)品的監管權，《藥品管理法》則賦予了食品藥品監管部門(mén)對藥品的監管權，諸如此類(lèi)。
實(shí)際上，這些相關(guān)法律在起草過(guò)程中的主導力量正是這些相關(guān)部門(mén)，部門(mén)之間爭奪某一事項的監管權力，形成的結果往往是同一事項分割成由幾個(gè)部門(mén)來(lái)承擔，每個(gè)部門(mén)承擔其中的一部分職責，并以法律的形式予以固定下來(lái)。這種情形導致的結果就是，國務(wù)院的議事協(xié)調機構將會(huì )繼續增多。比如說(shuō)，將要出臺的《反壟斷法》(草案)中便主張要設立一個(gè)反壟斷的議事協(xié)調機構，因為反壟斷的事項由商務(wù)部、工商總局等幾個(gè)部門(mén)在分別承擔。
議事協(xié)調機構和臨時(shí)機構的不夠規范，只是我國行政管理體制不順的一種表面現象，深層原因在于部門(mén)利益的分割。我國的行政管理體制，在某種程度上可以說(shuō)是部門(mén)利益之間的博弈場(chǎng)所；要推動(dòng)行政管理體制改革的深入，先要破除部門(mén)利益所設置的藩籬。國務(wù)院部門(mén)的設置及其職責范圍是形成于計劃經(jīng)濟時(shí)期，幾經(jīng)精簡(jiǎn)，幾經(jīng)膨脹，并非按照管理要素而進(jìn)行的科學(xué)設置。因此，需要借鑒國外的成熟經(jīng)驗，按照管理要素對行政管理權力進(jìn)行科學(xué)的橫向配置，并加以法定化�！�
【作者：熊文釗(中央民族大學(xué)法學(xué)院教授)、張步峰(中央民族大學(xué)法學(xué)院講師)】
