看似意料之外，卻在情理之中。
“中國正醞釀組建國家級的預防腐敗的專(zhuān)門(mén)機構”這一消息從中共中央紀律檢查委員會(huì )副書(shū)記、秘書(shū)長(cháng)干以勝口中透露出來(lái)后，便迅即被各媒體當成快訊從新聞發(fā)布會(huì )現場(chǎng)發(fā)出。
然而對于普通民眾來(lái)說(shuō)，“國家預防腐敗局”這一提法顯然陌生。為什么要成立這樣一個(gè)機構？這一機構的建立對反腐有何作用？一時(shí)成為公眾心中最大的疑問(wèn)。
而對深諳反腐形勢人士來(lái)說(shuō)，一切盡在情理之中。
“這種想法由來(lái)已久�！�2月15日，中紀委宣傳教育室監察專(zhuān)員閆群力在申明發(fā)表看法為個(gè)人觀(guān)點(diǎn)之后，向記者透露了這一訊息。
熟知內情的清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與治理中心副主任任建明教授也表示，提出設立“國家預防腐敗局的動(dòng)議有一年多的時(shí)間了”。
“成立這一機構說(shuō)明，中國反腐敗的思路在繼續推進(jìn)，反腐敗端口正在前移�！狈锤瘜�(zhuān)家的點(diǎn)評簡(jiǎn)明扼要。
落實(shí)公約的一個(gè)具體舉措
干以勝在發(fā)布會(huì )上還透露，組建“國家預防腐敗局”是認真履行《聯(lián)合國反腐敗公約》所規定的義務(wù)。
據閆群力介紹，《聯(lián)合國反腐敗公約》第六條明確規定，“各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則，確保設有一個(gè)或酌情設有多個(gè)機構……預防腐敗”，并賦予機構“必要的獨立性，使其能夠有效地履行職能和免受任何不正當的影響”，同時(shí)提供“必要的物資和專(zhuān)職工作人員，并為這些工作人員履行職能提供必要的培訓”。
“在2003年12月簽署《聯(lián)合國反腐敗公約》之后，中國就對公約在國內實(shí)施非常重視，專(zhuān)門(mén)成立了由25個(gè)部委組成的專(zhuān)門(mén)協(xié)調機構，目前，各相關(guān)部門(mén)已經(jīng)就公約實(shí)施以及中國國內法與公約銜接等問(wèn)題進(jìn)行了全面系統的研究，并據此開(kāi)始調整反腐敗體制，修改相關(guān)法律，完善法律制度建設�！比谓髯髁诉M(jìn)一步的解釋?zhuān)俺闪ⅰ畤翌A防腐敗局’就是落實(shí)公約的一個(gè)具體舉措�！�
亡羊補牢更要未雨綢繆
分析人士指出，反腐敗工作重心的調整，有著(zhù)特定的背景。來(lái)自中紀委的消息，去年在受到黨紀處分的人中，因妨礙社會(huì )管理秩序、失職瀆職、違反廉潔自律規定和財經(jīng)紀律而受到處分的黨員干部為78980人，占受黨紀處分人員的81.2%，涉嫌犯罪移送司法機關(guān)依法處理的3530人，占受黨紀處分人員的3.6%。除此之外，還有37775人受到政紀處分。
反腐專(zhuān)家認為，雖然從總量上來(lái)看，觸犯黨紀國法受到制裁的只占少數，但是，這些少數違紀違法者給所造成的危害卻是不可小視的。如果不加快建立教育和預防體制，那么，司法機關(guān)懲處腐敗的壓力將會(huì )越來(lái)越大，整個(gè)社會(huì )也會(huì )不斷增加不滿(mǎn)情緒。
事實(shí)上，根據各國以往的經(jīng)驗，反腐敗工作重心的變化帶有規律性。在設立反腐敗機構的早期，各國往往把打擊貪污犯罪作為工作的重心。隨著(zhù)大局的穩定，反腐敗機關(guān)逐漸將工作重心從懲治腐敗轉移到教育公務(wù)員遵紀守法、預防公務(wù)員違法犯罪方面。
中國反腐敗工作遵循同樣的軌跡。相關(guān)報道顯示，自上個(gè)世紀80年代以來(lái)，國家反腐敗的工作主要集中在懲治重大貪污犯罪案件上，先后查處了一大批罪行嚴重的貪官污吏。
“如果我們只抓懲治這一手，可能一時(shí)見(jiàn)效，但往往是出現‘前腐后繼’的現象，損害黨和政府的肌體和形象，使反腐敗工作付出更大成本�！遍Z群力對記者說(shuō)，“就像治感冒，吃一般的藥治的是表面，我們要研究病理病根，從源頭抓預防，效果才會(huì )越來(lái)越明顯，反腐力度才會(huì )越來(lái)越大�！�
“中國政府對腐敗預防的重視從2000年前后就開(kāi)始了，”任建明說(shuō)，黨的十五大提出從源頭治理腐敗，實(shí)際上就是預防。
“預防成為反腐敗重要戰略是在2005年，這一年《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實(shí)施綱要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)實(shí)施綱要)正式頒布�！比谓鞲嬖V記者，在實(shí)施綱要中，中央提出：要懲防并舉，注重預防；到2010年，建成懲治和預防腐敗體系基本框架。
2006年初，中共中央政治局常委、中紀委書(shū)記吳官正在《求是》雜志發(fā)表《要在源頭上防治腐敗》的署名文章，以扁鵲治病重預防為例，指出中國自古就講“萬(wàn)事防為先”、“防患于未然”、“防微杜漸”等道理。
2007年1月11日結束的中紀委七次會(huì )議，重申了“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的戰略方針。權威人士認為，這一戰略方針，將會(huì )對今后的反腐工作產(chǎn)生積極的影響。
紅旗出版社副社長(cháng)黃葦町認為，“從注重事后懲治向注重事先預防為主轉變，是反腐敗斗爭走向成熟的重要標志，也是我們從查處腐敗案件中總結的重要經(jīng)驗教訓�！�
黃葦町認為，無(wú)數事實(shí)說(shuō)明，亡羊補牢不如未雨綢繆。加大預防，防患于未然，無(wú)疑是成本較低、效果更好的反腐敗措施。
“在這樣的背景之下，‘剎風(fēng)治標’逐漸向‘標本兼治’發(fā)展。于是就需要有這樣一個(gè)機構，來(lái)專(zhuān)門(mén)抓預防腐敗的工作�！遍Z群力說(shuō)。
對預防性反腐敗機構深有研究的國家檢察官學(xué)院逸石和中國政法大學(xué)國際法學(xué)院崔宇航指出，建立國家廉政體系的最終目標，就是使腐敗行為變得“高風(fēng)險”和“低回報”，因此該體系應被設計為預防腐敗在先，而不是依靠事后的懲罰。
任建明告訴記者，實(shí)際上，專(zhuān)門(mén)從事預防腐敗工作的機構以前也有，如檢察系統在2000年8月就成立了職務(wù)犯罪預防機關(guān)，但該機構側重的是案件查辦之后的“個(gè)案預防”，還不能完全勝任中國政府以及聯(lián)合國公約對于預防的要求。
閆群力透露，中紀委其實(shí)也有類(lèi)似的預防機構，如中紀委的宣教室、黨風(fēng)室、糾風(fēng)室等，都有預防腐敗的職能，但單獨成立這樣一個(gè)機構，一是適應國際反腐合作的需要，二也是本身工作的要求。
預防比懲治更困難更復雜
任建明認為，成立專(zhuān)門(mén)機構，還應有另一個(gè)原因：“預防工作遇到的權力阻力更大，技術(shù)的復雜性也更高�！�
“查辦腐敗案件會(huì )遇到阻力，有時(shí)阻力甚至還比較大，因為這是權力與權力的較量�！比谓髡f(shuō)，“但是，很多人也許沒(méi)有意識到，預防腐敗也會(huì )有阻力，甚至阻力更大�！�
事實(shí)上，預防腐敗往往就是要進(jìn)行體制改革和制度創(chuàng )新。任建明舉例說(shuō)，在2001年12月召開(kāi)的中紀委第五次全會(huì )上，就提出了3項重大改革措施———行政審批制度、財政制度和干部人事制度改革，以后又增加了投資體制和金融體制改革，共5項重大改革措施。僅行政審批制度改革一項，經(jīng)過(guò)4年的努力，國務(wù)院各部門(mén)共取消和調整審批項目1806項，達到了國務(wù)院部門(mén)全部審批項目的50.1%，并直接推動(dòng)了行政許可法的順利頒布實(shí)施。
任建明表示，正因為預防腐敗涉及的面如此廣泛，牽涉的利益群體如此之多，使得“預防的阻力也就更大”。從技術(shù)的復雜性上來(lái)說(shuō)，預防腐敗與懲治腐敗相比，也更復雜、更困難。因為要查處的畢竟是已經(jīng)發(fā)生、有蹤跡可循的案件，而要預防的則是尚未發(fā)生、并要努力使之不會(huì )發(fā)生的事情。
預防腐敗成效初步彰顯
事實(shí)上，預防腐敗的效果已經(jīng)初步彰顯。
統計數字表明，2003年以來(lái)，每年查處的違反黨紀和政紀的案件在總量上是逐年下降的。2006年，各級紀檢監察機關(guān)查處的嚴重違紀并且受到司法機關(guān)處理的案件同比下降了10.9%。
據中紀委連續多年問(wèn)卷調查結果統計，1996年群眾對反腐倡廉工作的滿(mǎn)意度只有32.8%；到2003年，這一百分比超過(guò)半數達到了51.9%。
來(lái)自中紀委的數字表明，2006年共查處“跑官要官”等違反組織人事紀律者424人。嚴肅公務(wù)員工資制度改革和規范津貼補貼工作紀律，共查處違反有關(guān)政策規定的單位491個(gè)，涉及違規金額2.55億元，2666人受到紀律處分和組織處理。嚴格執行廉潔從政各項規定，共查處違反規定收送現金、有價(jià)證券和支付憑證的領(lǐng)導干部1269人，違紀金額5448.37萬(wàn)元，有23534人主動(dòng)上交款額1.27億元。
并不意味會(huì )削弱懲治
“治標和治本，是反腐倡廉相輔相成、相互促進(jìn)的兩個(gè)方面�！边@是在2005年中紀委第五次全會(huì )上傳出的聲音。
2006年，一系列貪腐大案被揭開(kāi)，從地方到部委的高官都有涉及。包括北京市前副市長(cháng)劉志華、天津市人民檢察院原檢察長(cháng)李寶金、國家統計局原局長(cháng)邱曉華等。就在2006年即將結束之時(shí)，國家藥監局原局長(cháng)鄭筱萸亦被宣布“雙規”。據中紀委統計，2006年共有7名省部級干部涉嫌犯罪被移送司法機關(guān)依法處理。
在2月13日中紀委的新聞發(fā)布會(huì )上，干以勝語(yǔ)氣堅定：“不論什么人、不論其職務(wù)多高，只要觸犯了黨紀國法，都要受到嚴肅追究和嚴厲懲處�！�
“如此多的高官受到懲處，在世界上哪個(gè)國家都是沒(méi)有過(guò)的，人們由此看到了中國反腐敗的堅定決心�！遍Z群力告訴記者，他曾在國外考察過(guò)，“國外在反腐上投入的人力物力精力都沒(méi)有這么大�！�
但人們也從另一方面看出，中國的反腐敗形勢非常嚴峻。
在國務(wù)院第五次廉政工作會(huì )議上，稱(chēng)反腐敗形勢嚴峻的理由被一一列舉：規范權力運行的法律制度不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象依然存在；官商勾結、權錢(qián)交易、濫用行政權力的問(wèn)題比較嚴重，腐敗大案要案不斷發(fā)生；一些損害群眾利益的突出問(wèn)題沒(méi)有從根本上得到解決……
分析人士指出，“構建懲治、預防腐敗體系這一歷史課題，僅僅只是開(kāi)了一個(gè)頭�！�
承載厚望更要不辱使命
在《聯(lián)合國反腐敗公約》中，對預防性反腐敗機構職能的表述是：實(shí)施預防性反腐敗政策和做法，并在適當情況下對這些政策的實(shí)施進(jìn)行監督和協(xié)調；同時(shí)積累和傳播預防腐敗的知識。
干以勝在新聞發(fā)布會(huì )上透露的加強預防腐敗工作的幾個(gè)要點(diǎn)是：“加強對干部的教育”，“加強制度建設”，保證現有制度的“貫徹落實(shí)”，“加強對權力運行的制約和監督”。
任建明表示，具體方案還不清楚，但毋庸置疑，這個(gè)專(zhuān)門(mén)機構的“規格會(huì )比較高”�！拔覀�(gè)人看法，這個(gè)專(zhuān)門(mén)機構應該整合現有力量，研究預防腐敗的基本規律，總結我國過(guò)去的經(jīng)驗和教訓，在此基礎上審慎組建該機構會(huì )比較好�！�
閆群力透露說(shuō)，機構已經(jīng)進(jìn)入具體籌備階段，人事編制等具體問(wèn)題還要相關(guān)部門(mén)批準。
談到對這一專(zhuān)門(mén)機構的預期，任建明的態(tài)度變得審慎，“期望值可以很高，但從現實(shí)出發(fā)，不是說(shuō)一成立這樣的機構，預防腐敗的效果就能馬上顯示出來(lái)，這中間還有很多具體的工作要做，有很多具體問(wèn)題需要研究。
任建明所說(shuō)的“具體問(wèn)題”包括：機構本身的權威性如何確定？授權是否充分？預防計劃不被執行怎么辦？相關(guān)力量是否整合合適？同時(shí)還有機構本身的人力資源和能力建設、工作范圍和程序等問(wèn)題均有待進(jìn)一步明確。
“只有做好這些具體工作，才能讓這個(gè)機構真正發(fā)揮應有的作用，不辱使命，使我國朝著(zhù)取得反腐成功的方向前進(jìn)得更快�！比谓髡f(shuō)。
“但不管怎樣，建立系統的反腐敗體制，組建職責明確的專(zhuān)門(mén)機構，強化教育預防環(huán)節，是中國反腐敗的大方向�！狈锤瘜�(zhuān)家樂(lè )觀(guān)估計，成立專(zhuān)門(mén)的預防腐敗機構，有助于集中精力制定各種具體的規章制度，確保監督的連續性，減少因腐敗而造成的經(jīng)濟損失和社會(huì )負面影響。
干以勝坦陳，中國還處于并將長(cháng)期處于社會(huì )主義初級階段，由于體制機制制度還不完善，要在短期內根治腐敗問(wèn)題是不可能的。但“通過(guò)這個(gè)機構的建立，我們相信，預防腐敗的力度將會(huì )進(jìn)一步加大�！保�?lèi)?ài)英 陳麗平）
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