中部某省國土部門(mén)向紀檢監察部門(mén)提出黨紀政紀處分建議96人，實(shí)際落實(shí)不到一半；向司法機關(guān)移送追究刑事責任32人，實(shí)際僅追究7人。有必要加強國土執法部門(mén)的行政權力，除了保留其原有的行政處罰權，還應當賦予其必要的行政強制權和有效建議權。
日前，國土資源部執法監察局局長(cháng)張新寶在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)透露，近年來(lái)對土地違法案件的處罰偏輕或處罰不到位，刺激了一些政府和部門(mén)違法用地。例如：2004年11月至2006年8月間，中部某省國土部門(mén)向紀檢監察部門(mén)提出黨紀政紀處分建議96人，實(shí)際落實(shí)不到一半；向司法機關(guān)移送追究刑事責任32人，實(shí)際僅追究7人等。
對違法行為的處罰過(guò)輕或放縱，在黨紀政紀方面屬于執紀不嚴，行政法上被稱(chēng)為處罰不當，刑法上則是罪刑不適應。凡此種種，如張新寶所言，會(huì )產(chǎn)生“嚴重的負面效應”，它一方面縱容了違法者的違法心態(tài)，嚴重的甚至可產(chǎn)生“劣幣驅逐良幣”效應；另一方面，它還會(huì )對普遍的違法行為產(chǎn)生暗示效應。
上述現象的存在，責任和原因并非出自執法執紀部門(mén)一家。土地調控政策是否保持了全國范圍內的公平并做到利益平衡，地方保護主義的強勢程度，是應當考量的因素；土地調控制度和其他法律制度及紀律條令是否保持了適當的銜接，也是應該仔細研究的事情；在查處土地違法案件的技術(shù)層面，土地執法部門(mén)的依法行政程度、處罰建議的適當程度以及司法機關(guān)和紀檢監察機關(guān)的執行力度，也是關(guān)鍵因素。
即便上述因素被盡可能合理地考慮和處置，如何通過(guò)制度設計以確保國家的適當土地調控政策得以不折不扣執行，依然有很多可以發(fā)揮的空間。
首先，考慮到土地因素在整個(gè)國民經(jīng)濟中的關(guān)鍵作用和在科學(xué)發(fā)展中核心鏈價(jià)值，有必要加強國土執法部門(mén)的行政權力，除了保留其原有的行政處罰權，還應當賦予其必要的行政強制權和有效建議權。這里所說(shuō)的有效建議權類(lèi)似于檢察機關(guān)的指控權，是指土地執法部門(mén)對有關(guān)違法案件的紀律處分和法律處置建議，紀檢監察機構應當受理并無(wú)條件進(jìn)入處理程序，在無(wú)相反證據證明土地執法部門(mén)的建議違法或者不適當時(shí)，土地執法的建議應當落實(shí)為黨紀、政紀處分；而在司法機關(guān)，土地執法部門(mén)的調查和動(dòng)議，應當構成發(fā)起刑事案件立案偵查的充分條件。
其次，應當調整土地違法案件的紀律標準和法律責任標準。在法律層面，土地違法案件的處罰標準過(guò)輕或者不具體，使一些地方的執法機關(guān)有了放縱違法者的借口。通過(guò)修改有關(guān)規定，使處罰標準具體化并具有可操作性，是提高土地執法效率的當務(wù)之急。
第三，明確賦予土地案件利害關(guān)系人的監督權利。比如，對土地的原所有者、地上物所有權人或者周?chē)h(huán)境利益相關(guān)者，甚而至于相關(guān)公益組織，可以通過(guò)立法賦予其控訴權、質(zhì)詢(xún)權甚至起訴權，在有關(guān)土地違法案件的處罰未能被恰當地調查處理或者執行時(shí)，這些主體可以自己的名義向有關(guān)機關(guān)控告、質(zhì)詢(xún)或起訴，促進(jìn)違法案件的“罪責相當”。
第四，鑒于土地案件對公共利益的影響度，應當加大土地違法案件查處中的信息披露力度，通過(guò)及時(shí)公布案件信息，吸引公眾和媒體參與監督，促使有關(guān)部門(mén)及時(shí)查處。
第五，考慮到土地違法案件中大量存在的“政績(jì)現象”和地方保護主義因素，土地違法案件的查處，可以實(shí)行黨紀政紀的提級處理和司法機關(guān)的異地管轄偵查審理。多年來(lái)的事實(shí)證明，異地辦案是有效的法寶。
□陳杰人(北京 學(xué)者)
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