我國推行政府集中采購制度已近10年，采購規模年均增長(cháng)77.9%，去年突破3600億元，占全國當年財政支出的8.8%。來(lái)自多方面的信息表明，政府集中采購對于提高財政資金使用效率，促進(jìn)廉政建設發(fā)揮了重要作用。
然而，《瞭望》新聞周刊記者近期在采訪(fǎng)中了解到，隨著(zhù)采購規模和采購范圍的不斷擴大，僅靠四年前頒布的一部原則性的《政府采購法》已經(jīng)不能滿(mǎn)足實(shí)際工作需要。一些省區市政府采購中心主任指出，因法律體系不完備、運行體制不順暢而引發(fā)的一些深層次矛盾和問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái)，成為制約和影響我國政府采購事業(yè)健康發(fā)展的不和諧因素。
政府采購中心五花八門(mén)
本刊記者從新近的全國政府集中采購聯(lián)席會(huì )上獲悉，31個(gè)省、市、自治區設有30個(gè)本級集中采購機構。其中，河南和貴州不設集中采購機構，所有的政府采購項目都交給社會(huì )中介代理采購；江蘇設有兩個(gè)省本級集中采購機構，一個(gè)隸屬省財政廳，一個(gè)隸屬于省機關(guān)事務(wù)管理局；有10個(gè)省(區、市)歸口財政部門(mén)管理；有8個(gè)省(區、市)隸屬機關(guān)事務(wù)管理局；有4個(gè)省(區、市)屬省政府直接管理；有2個(gè)省(區、市)掛靠政府辦公廳；有3個(gè)省(區、市)隸屬機械設備成套局；還有3個(gè)省(區、市)分別隸屬商務(wù)廳、國資委和政府采購管理委員會(huì )管理。
從中央和國家機關(guān)的情況看，也是“多駕馬車(chē)”并行。中央直屬機關(guān)、中央國家機關(guān)和全國人大機關(guān)都設有集中采購機構，分別隸屬于各自的機關(guān)事務(wù)管理局。稅務(wù)總局、人民銀行、海關(guān)總署等垂直管理部門(mén)也都設有屬于自己管理的集中采購機構。
除隸屬關(guān)系不一致外，集中采購機構的性質(zhì)和管理模式也各不相同，大多數為全額撥款事業(yè)單位，少數為差額撥款或自收自支事業(yè)單位。有屬于國家機關(guān)或參照公務(wù)員管理的，也有完全屬企業(yè)性質(zhì)的營(yíng)利機構。在機構的行政級別上，有廳(局)級、準廳(局)級和處級。
內蒙古自治區政府采購中心主任劉恒斌說(shuō)，現有的集中采購機構設置不統一，給政府采購執行工作帶來(lái)許多問(wèn)題。
他歸納道：一是多數集中采購機構并未與承擔政府采購監督管理職能的財政部門(mén)“脫鉤”，“裁判員”和“運動(dòng)員”同屬一個(gè)“婆婆”領(lǐng)導，監管機構與執行機構職責不清，相互扯皮，工作錯位、越位的矛盾時(shí)有發(fā)生。
二是各級集中采購機構從事著(zhù)完全相同的工作職責，即為本級財政預算單位采購納入通用采購目錄的項目，主要是公務(wù)用車(chē)、IT產(chǎn)品、辦公家具等。由于多頭管理，在同一個(gè)省會(huì )城市，省、市、區三級集中采購機構常常會(huì )為采購同一種產(chǎn)品相繼組織各自的采購活動(dòng)，前來(lái)投標的基本上都是同一批企業(yè)；同一個(gè)生產(chǎn)廠(chǎng)家的產(chǎn)品，在不同地區，因不同的采購方式和操作程序，中標價(jià)格會(huì )有很大差異；同一種產(chǎn)品，每個(gè)集中采購機構一年至少要組織采購十幾次。這種重復、分散的采購活動(dòng)，不僅加大采購成本，降低采購效率，而且使政府這個(gè)市場(chǎng)最大的買(mǎi)家形不成采購規模，更談不上發(fā)揮集中采購的政策功能作用。
三是由于無(wú)法實(shí)行統一規范管理，一些集中采購機構因內部崗位設置不科學(xué)，采購程序不規范，執行過(guò)程不嚴格等引發(fā)采購單位或投標企業(yè)質(zhì)疑、投訴的案件時(shí)有發(fā)生并呈逐年上升趨勢，嚴重影響了政府采購的聲譽(yù)。
政府采購中心何以不敵中介機構
一些省區市政府采購中心主任說(shuō)，集中采購機構設置不統一的主要原因是，《政府采購法》只提出了“管采分離”的要求，對集中采購機構的設置和隸屬關(guān)系缺乏明確規定，大家只能根據各自的實(shí)際情況和理解去執行。加上有些部門(mén)把政府采購視為“權力”競相爭搶。形成了誰(shuí)能說(shuō)服當權領(lǐng)導或協(xié)調各方關(guān)系，誰(shuí)就能獲得機構設置權力的局面。
“我們不是社會(huì )中介機構，而是依法成立的事業(yè)單位�！鄙綎|省省級機關(guān)政府采購中心副主任姜洪鐸指出，對法定代理和委托代理界定不明晰，導致大量集中采購業(yè)務(wù)委托給社會(huì )中介采購，政府集中采購機構的主渠道作用難以發(fā)揮。
“問(wèn)題出在‘代理’、‘委托’二字上�！苯魇≌少徶行闹魅蝿⒅緡嬖V《瞭望》新聞周刊，《政府采購法》第十六條規定，“政府集中采購機構為采購代理機構”，“集中采購機構是非營(yíng)利事業(yè)法人，根據采購人(需要采購的政府部門(mén))的委托辦理采購事宜”；第十八條又規定，“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購”。政府集中采購作為一項公共管理制度，強制性是其基本特征，但令人遺憾的是，《政府采購法》的相關(guān)條款并沒(méi)有明確區分法定代理和委托代理之間的法律關(guān)系，不論是集中采購機構，還是社會(huì )中介機構，現行法律一概稱(chēng)之為采購代理機構。
據財政部公布的數據，2004年全國集中采購機構的采購規模為1270億元，占采購總規模的59.5%，2006年這一比例下降為39%。全國有數百家社會(huì )中介機構相繼獲得了政府采購代理資質(zhì)，以部門(mén)集中采購方式委托社會(huì )中介采購的勢頭日益高漲，這意味著(zhù)全國有三分之二以上的采購項目都通過(guò)社會(huì )中介機構來(lái)實(shí)施采購。
大量集中采購項目委托中介機構代理采購，已引起很多業(yè)內人士的擔憂(yōu)。社會(huì )中介機構以營(yíng)利為目的，為爭取采購業(yè)務(wù)往往會(huì )對采購人施展渾身解數，且做到言聽(tīng)計從、百依百順，否則就成了“一錘子”買(mǎi)賣(mài)。有關(guān)專(zhuān)家認為，如果這種現象不加以控制，等于為權利尋租開(kāi)了口子，為規避集中采購留出空間，也給政府采購反腐工作增加新的課題，更為嚴重的是政府集中采購制度將流于形式。當然，政府集中采購也不排斥社會(huì )中介機構，它們應該成為集中采購機構的補充，二者形成一定的競爭，有助于推進(jìn)政府采購的規范化和專(zhuān)業(yè)化。
配套措施亟須出臺
山東省省級機關(guān)政府采購中心副主任姜洪鐸、廣東省政府采購中心主任周禮強等人認為，《政府采購法》已頒布實(shí)施4年了，與之配套的實(shí)施條例始卻終沒(méi)有出臺，應盡快彌補現行法律的缺陷和不足，理順政府采購的管理和運行體制，為政府采購當事人依法行政提供更為充足的法律保障。
姜洪鐸說(shuō)，應在“管采分離”的基礎上，逐步建立監督管理、采購執行和采購人三位一體、相互制衡的政府采購管理和運行體制。
一是要嚴格按照《政府采購法》“政府采購監督管理部門(mén)不得設置集中采購機構”的規定，將財政部門(mén)管轄的集中采購機構與之“脫鉤”，實(shí)現監督管理機構與集中采購機構真正意義上的分離。
二是以規范政府采購各當事人的利益行為中心，進(jìn)一步明確監督管理部門(mén)、集中采購機構和采購人的權利、義務(wù)和職責，形成三者之間相互平等、相互監督的管理和運行機制。
三是強化紀檢監察和審計部門(mén)的外部監督職能，嚴格對政府采購全過(guò)程進(jìn)行監督和管理。紀檢監察部門(mén)派駐各采購預算單位的工作人員要從提出采購需求開(kāi)始介入采購過(guò)程，對采購預算編制、采購方式和代理機構選定、評委組成和專(zhuān)家抽取過(guò)程、開(kāi)評標現場(chǎng)、中標結果確認、采購合同簽訂與驗收以及貨款支付等各個(gè)環(huán)節進(jìn)行全程監督，確保環(huán)環(huán)相扣，規范執行。審計部門(mén)應加大對政府采購項目的審計力度，不僅要對集中采購機構進(jìn)行定期專(zhuān)項審計，也要對監督管理部門(mén)在審核采購預算、確定采購方式、委托采購代理機構、集中支付等環(huán)節進(jìn)行嚴格審查，對重大采購項目單位履行政府采購程序和規定的情況進(jìn)行督察。
周禮強認為，要統一集中采購機構的設置和隸屬關(guān)系。為確保政府集中采購能夠不受干擾，獨立行使招標采購職能，按照集中采購機構不隸屬于任何部門(mén)的法律規定，政府集中采購機構應明確隸屬本級人民政府直接管理。集中采購機構作為事業(yè)法人，其人員和業(yè)務(wù)經(jīng)費應由本級財政給予全額補貼，機構性質(zhì)可考慮參照公務(wù)員管理。為加強對集中采購機構的業(yè)務(wù)指導和統一協(xié)調，可考慮賦予上一級集中采購機構對下一級集中采購機構進(jìn)行業(yè)務(wù)指導的職能，逐步形成全國統一規范的政府采購模式、執行標準、業(yè)務(wù)培訓和機構考核管理體系。
記者 張濤
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