日前,國務(wù)院批轉了《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》,將減排不達標跟政績(jì)掛鉤,“一票否決制”和“責任追究制”已經(jīng)在文件的內容之列?磥(lái),這次在環(huán)保問(wèn)題上動(dòng)真的了。
環(huán)保指標與官員政績(jì)掛鉤,以單位GDP能耗考核體系,這都是環(huán)保人士開(kāi)出來(lái)的藥方,呼吁已久,終于成為現實(shí)!笆叽蟆碧岢龅摹吧鷳B(tài)文明”,不僅是正確的姿態(tài),也確實(shí)體現了正確的決心,并且正在轉化為正確的行動(dòng)。但是,仔細研究《考核辦法》的具體條文,考量現實(shí)規則,欣慰鼓呼之余仍有憂(yōu)慮。
這套《考核辦法》中,最核心的內容是各地政府必須完成自己申報的減排指標。其中主要依賴(lài)的考核數據,是來(lái)自各地環(huán)保部門(mén)的統計結果。各地環(huán)保部門(mén)在當地政府的壓力之下,有足夠的動(dòng)機在統計數據上作假。一個(gè)值得回味的細節是,當初編制“十一五”規劃、要求上報2005年的污染物總量數據作為基數,那時(shí)候“地方比較猶豫,不知道是多報好還是少報好,結果等數據上報之后,才發(fā)現不對”。由此可知,地方上報數據可多可少,這似乎已經(jīng)是不需要特別解釋的事實(shí)。
使瞞報成為可能甚至成為必然的關(guān)鍵因素,是地方環(huán)保部門(mén)與地方政府之間的從屬關(guān)系。在新的《考核辦法》中,相對更有監督動(dòng)機的上級政府環(huán)保部門(mén),只承擔抽查、監督的工作,這種監督的效率不高,很容易被隱瞞。1998年太湖“零點(diǎn)行動(dòng)”聲勢浩大,許多媒體在現場(chǎng)直播,但媒體散去,之前已經(jīng)宣布封閉的排污口立即重新被打開(kāi),大量的污水再次流入太湖。如果不是如此這般的“對策”,已經(jīng)達標近十年的太湖也不至于在今年夏天爆發(fā)藍藻。
面對如此明目張膽的下有對策,上面手握的是官員官運的生殺大權。然而這個(gè)權力不可能頻繁使用,因為大量的行政工作需要下級官員去具體執行。實(shí)際的情況是,我們看到“一票否決”這個(gè)用語(yǔ),相當頻繁地出現在政策文件中;但是遭遇“一票否決”的官員,并不那么常見(jiàn)。在這樣的現實(shí)背景下,“一票否決”的威懾力自然要大打折扣。
當然,在理論上還存在一種可能,就是地方官員已經(jīng)認識到環(huán)境保護的必要性,并且通過(guò)這《考核辦法》,已經(jīng)確信中央政府保護環(huán)境的決心,他們自發(fā)自覺(jué)自律地去保護環(huán)境、改變經(jīng)濟發(fā)展模式。但現實(shí)是,經(jīng)濟轉型、擺脫對高能耗高污染產(chǎn)業(yè)的依賴(lài),這個(gè)過(guò)程可能比較長(cháng)、要經(jīng)歷陣痛,沒(méi)有百分之百的把握成功、更未必在官員任內收獲成果。雖然有了單位GDP能耗考核體系,但是GDP仍然是重要的政績(jì)指標,更何況,地方財政、地方社會(huì )發(fā)展與穩定都還對GDP增長(cháng)有很強的依賴(lài)。在這樣的情況下,即使考慮到《考核辦法》所形成的環(huán)保激勵,地方官員的“政績(jì)理性”也還是更有可能讓他們趨于保守,回到原來(lái)的基本思路:保證GDP在先,保護環(huán)境在后。
中國的環(huán)境問(wèn)題在本質(zhì)上既不是觀(guān)念問(wèn)題、也不是技術(shù)問(wèn)題,而是權力結構的問(wèn)題。但是,權力結構是事關(guān)全局的問(wèn)題,遠非環(huán)保議題所能帶動(dòng)、環(huán)保問(wèn)題所能引發(fā)、環(huán)保力量所能爭取改變的。在當前的權力系統下,中央政府出臺的嚴厲新政,已經(jīng)是對改善環(huán)境所能做的最大努力。不管怎么說(shuō),環(huán)?偩值膱D章相對硬實(shí)了一些,總比環(huán)保風(fēng)暴來(lái)得更有力量。
而環(huán)保圖章是不是夠硬,一個(gè)最直接的表現,就是能否將“一票否決”真正落到實(shí)處。只有“一票否決”變成強有力的現實(shí),在中央政府強大的威懾力之下,地方的所謂對策才不敢再張狂,環(huán)保新政的目標也才有望達致。