“我為什么親自應訴，還動(dòng)員這么多警察旁聽(tīng)？”浙江省杭州市公安局交通治安分局局長(cháng)鄭彤輝堅定地說(shuō)，法治社會(huì )要求警察嚴格依法辦案，所辦的案子要經(jīng)得起法律的檢驗。
前不久，杭州市江干區人民法院公開(kāi)審理了原告章某訴被告杭州市公安局交通治安分局公安行政處罰爭議一案。章某因涉嫌偷手機被交通治安分局給予拘留15天的行政處罰。章某不服，訴至法院，要求撤銷(xiāo)行政處罰。鄭彤輝親自到庭應訴，六十多名民警參加了當天的旁聽(tīng)。
“面對行政訴訟，為保障公民的權利，我理應到庭，還原事實(shí)真相�！编嵧x如此解釋他出庭應訴的動(dòng)機。
而該案的開(kāi)庭在引起社會(huì )關(guān)注的同時(shí)，也將近年來(lái)漸成常態(tài)的行政首長(cháng)出庭應訴制度再次推向了公眾的視野。
行政首長(cháng)出庭應訴從個(gè)別走向普遍
杭州市江干區法院行政庭副庭長(cháng)魏東所告訴記者，行政首長(cháng)出庭應訴，在他們這里已不是新鮮事兒。
據介紹，自2007年4月《杭州市江干區行政首長(cháng)出庭應訴工作實(shí)施辦法》施行以來(lái)，截至目前，江干區法院已審理了5起行政首長(cháng)出庭應訴的案件。
“作為地方行政審判司法環(huán)境得到優(yōu)化的重要標志，行政首長(cháng)出庭應訴制度一直以來(lái)都是法院聯(lián)合地方政府努力構建的重要制度之一，但囿于各種因素的影響，前些年行政首長(cháng)出庭應訴的情況并不樂(lè )觀(guān)�！被貞浧甬敃r(shí)的情景，寧波市中級人民法院行政庭法官章浩一臉無(wú)奈地說(shuō)，有的法院全年沒(méi)有一起被告法定代表人出庭應訴的案件，更多的行政首長(cháng)愿意身在“幕后”而不愿走到“臺前”接受原告質(zhì)問(wèn)和法官詢(xún)問(wèn)。
2006年9月，寧波市政府出臺《關(guān)于在全市行政機關(guān)中倡導和逐步推行行政首長(cháng)出庭應訴工作的通知》后，扭轉了“全年無(wú)應訴首長(cháng)”的現象。進(jìn)入2007年，行政首長(cháng)出庭應訴在寧波兩級法院的行政訴訟庭審中已是較為普遍。
數據顯示，自2006年10月以來(lái)，寧波市兩級法院審理的行政案件中，行政機關(guān)首長(cháng)(包括負責人)出庭的有123人，大約占總結案數的七分之一。
行政機關(guān)負責人出庭應訴制度越來(lái)越得到社會(huì )的認同，行政機關(guān)負責人出庭應訴從個(gè)別現象逐漸走向普遍現象。記者了解到，2005年，江蘇省南通市行政機關(guān)與法院率先推行行政負責人出庭應訴制度。如今，江蘇全省已有11個(gè)地級市和31個(gè)縣(市、區)的黨委、政府出臺專(zhuān)門(mén)文件，實(shí)施行政機關(guān)負責人出庭應訴制度，4年來(lái)全省被告行政機關(guān)負責人出庭應訴的行政案件累計達1213件。
來(lái)自寧波中院的一份調查顯示，行政機關(guān)負責人出庭后，總體庭審效果均較以前有所提高，行政協(xié)調結案成功率亦有所提高。在全市審結的382件一審行政案件中，有行政機關(guān)負責人出庭的案件71件，協(xié)調成功81件，成功率達到了36.6%。
一半以上行政首長(cháng)出庭實(shí)質(zhì)參與度不高
采訪(fǎng)中，有許多法官對記者說(shuō)，行政首長(cháng)出庭應訴制度的落實(shí)，增強了行政首長(cháng)依法行政的意識，而且通過(guò)參加訴訟，“一把手”及時(shí)查找和發(fā)現了問(wèn)題所在，這為行政權力的正確行使和行政管理政策的正確出臺搭建了信息反饋平臺，同時(shí)也為法院做好行政訴訟協(xié)調工作、妥善解決行政爭議提供了現實(shí)條件。
但是，也有法官坦言，實(shí)踐中，行政首長(cháng)出庭應訴主動(dòng)性不夠，出了庭也只是走走形式等問(wèn)題漸次顯現。
“國土部門(mén)的負責人在整個(gè)庭審中一言不發(fā)，只宣讀了答辯狀�！睂Υ�，小劉表示很失望。此前，因為對土地部門(mén)的行政裁決不服，小劉將國土部門(mén)告上了法庭。
寧波中院的統計也顯示，占52%的行政機關(guān)負責人的庭審實(shí)質(zhì)參與度不高�！罢嬲煜ぐ盖�，熟悉涉案法律法規、政策規范，對證據運用、焦點(diǎn)分析很清晰到位的，往往不多，行政機關(guān)負責人庭審實(shí)質(zhì)參與程度還有待提高�！睂幉ㄖ性盒姓シü僮T星光告訴記者。
譚星光認為，盡管“一把手”不一定是業(yè)務(wù)主管，也不必具體參與部門(mén)的每一個(gè)具體行政決定，但對于工作的流程、辦事程序、政策和法律依據應當是清楚的。在相對人質(zhì)疑或法庭調查的情況下，由行政機關(guān)負責人當庭說(shuō)明與答疑無(wú)疑會(huì )收到權威的政策宣示效果。
記者注意到，在治安行政處罰、戶(hù)籍管理等案件上，幾乎在寧波各基層法院，公安機關(guān)負責人都親自到庭應訴，多個(gè)地方的公安機關(guān)還組織了民警旁聽(tīng)訴訟。與此形成鮮明對比的是，土地、城建規劃、環(huán)境、勞動(dòng)、工商等案件數量相對較大的部門(mén)，行政首長(cháng)出庭應訴率并不高。
不同級別的行政部門(mén)首長(cháng)出庭應訴也存在不均衡問(wèn)題。有這樣一組數據，從2006年1月起至2007年6月，寧波市級、區級、鄉鎮級行政部門(mén)涉訴行政案件分別為103件、676件、35件，法定負責人出庭應訴分別為6次、97次、5次。
進(jìn)一步細化制度設計建議設立應訴法律條款
“如何才能更好的規范行政首長(cháng)出庭應訴工作，充分發(fā)揮行政首長(cháng)出庭應訴制度的優(yōu)勢呢？”這是章浩、譚星光等法官們一直在思考的問(wèn)題。
譚星光舉例說(shuō)，有的地方規定重大、復雜的行政案件，行政機關(guān)負責人應當出庭，但重大、復雜的行政案件由誰(shuí)確定、根據何種標準來(lái)確定，法院與行政機關(guān)對此判斷不一致又如何辦？
此外，就提高負責人庭審的實(shí)質(zhì)參與程度，要求法官在庭審中有效引導，通過(guò)業(yè)務(wù)程序、政策流程的解釋等手段，給負責人創(chuàng )造有效參與的途徑，征求行政機關(guān)的意見(jiàn)，對何種條件下行政機關(guān)負責人應出庭達成共識等等，這些都有待制度設計的進(jìn)一步細化。
目前，制約行政機關(guān)負責人出庭應訴的有效機制是來(lái)自于行政機關(guān)內部考核。即未完成規定出庭任務(wù)的行政機關(guān)在年終考核時(shí)扣除一定的分數，從而影響行政機關(guān)在各機關(guān)間的排名直至獎金，本質(zhì)上，這種約束是行政機關(guān)內部的約束，缺乏可直接歸責的法律責任。
譚星光建議，在修改行政訴訟法時(shí)，設立行政機關(guān)負責人出庭應訴的條款，并引入相應的法律責任約束，具體條款可以以下面方式表述：“行政機關(guān)負責人在訴訟中，有就本單位職責、工作程序或具體案件事實(shí)進(jìn)行出庭作證的義務(wù)，法庭在認為有必要時(shí)可通知有關(guān)行政機關(guān)負責人出庭�！彼J為，在行政訴訟法修改之前，可以嘗試推動(dòng)地方立法，在本市范圍內引入行政機關(guān)負責人出庭應訴的規定。(袁定波）
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