發(fā)表評論 探索實(shí)行職能有機統一的大部門(mén)體制,是我國行政管理體制改革的一項重要內容。這里,主要就如何更好地推進(jìn)大部門(mén)體制談一點(diǎn)認識。
一、大部門(mén)體制改革是一項復雜的系統工程
大部門(mén)體制改革不是簡(jiǎn)單的機構合并,而是一個(gè)復雜的社會(huì )系統工程。大部制改革的復雜性與系統性主要體現在如下方面:
第一,大部門(mén)體制并不是一蹴而就的。從發(fā)達國家實(shí)施大部門(mén)體制改革的進(jìn)程來(lái)看,大部門(mén)體制經(jīng)過(guò)了一個(gè)不斷深化和逐步完善的過(guò)程。在自由市場(chǎng)經(jīng)濟時(shí)期,西方國家政府部門(mén)普遍較少。20世紀40年代之后,隨著(zhù)西方福利國家的發(fā)展,政府從事公共服務(wù)的機構大量增加,為解決部門(mén)過(guò)多、協(xié)調困難、成本較大的弊端,西方國家普遍開(kāi)始整合公共服務(wù)部門(mén),實(shí)施“大部門(mén)體制”。20世紀70年代末期,為進(jìn)一步提高政府服務(wù)質(zhì)量,增強政府對公眾的回應性,西方國家又開(kāi)始對大部門(mén)的運作機制進(jìn)行深刻變革,采取了決策與執行分開(kāi)、公共服務(wù)憲章、問(wèn)責等等方式,從而最終形成了現代政府大部門(mén)體制。就主要的發(fā)達國家來(lái)看,完善大部門(mén)體制都經(jīng)過(guò)了40—50年左右的發(fā)展過(guò)程。日本從1996年開(kāi)始對中央政府機構設置進(jìn)行大調整,也是直到2002年才將中央政府機構由原來(lái)的1府22省廳改為1府10省廳。
第二,大部門(mén)體制并不是單純的機構合并。大部門(mén)體制改革除涉及職能整合與機構合并外,還涉及政府組織結構和運行機制的深刻變革,涉及到政府部門(mén)的組織形式、協(xié)調機制、領(lǐng)導層級、管理機制、監督機制等復雜問(wèn)題。大部門(mén)設立之后,部委的內部組織形式將發(fā)生很大變化,在現有的以部—司—處為主要層級形式的模式之外,將出現部—管理局—處、部—執行局等層級形式,這就需要認真研究大部門(mén)的組織形式問(wèn)題。大部門(mén)之中,原來(lái)由獨立部門(mén)合并進(jìn)來(lái)的內部管理局或執行局將保持一定的相對獨立性,在這些相對獨立的管理局或執行局之間,如何建立起協(xié)調和內部溝通機制,也是一個(gè)非�，F實(shí)的問(wèn)題。大部門(mén)體制下,部長(cháng)管理的下級機構增多,管理幅度變大,原有的行政首長(cháng)—分管領(lǐng)導—司長(cháng)—處長(cháng)的管理層級在大部門(mén)體制下顯得鏈條過(guò)長(cháng),也需要平衡管理幅度與管理層次之間的關(guān)系。大部門(mén)體制下,部長(cháng)如何對下屬具有相對獨立職能的機構實(shí)施有效管理,涉及到管理機制的變革問(wèn)題,需要認真研究解決。大部門(mén)體制下,部門(mén)職能領(lǐng)域變大,權力與職責相應增多,如何對部門(mén)實(shí)施有效監督,也是一個(gè)難點(diǎn)。因而,大部門(mén)體制改革還涉及到政府決策機制、執行機制與服務(wù)機制領(lǐng)域的改革,這就需要進(jìn)行相關(guān)的配套改革。
第三,大部門(mén)體制并不是一步到位的。從大部門(mén)體制改革的內在規律來(lái)看,什么樣的職能整合進(jìn)哪一個(gè)大部門(mén)中,也是一個(gè)根據不同的社會(huì )歷史發(fā)展階段、政府職能的不斷演變而不斷變化的過(guò)程。如二戰后,英國認為衛生部作用不大,其承擔的部分職能轉移給住房與地方政府部、社會(huì )保障部承擔;1970年的重組中,衛生部和社會(huì )保障部被合并為一個(gè)大部;1988年,衛生和社會(huì )保障部再次被分成兩個(gè)不同的部。1997年,英國交通部與環(huán)境部合并形成了環(huán)境、交通與地區部;2002年5月,交通與環(huán)境部又分設,環(huán)境、交通與地區部改為環(huán)境、食品與鄉村事務(wù)部,新成立交通、地方政府與地區部。
第四,大部門(mén)并不是政府組織的唯一形式。在發(fā)達國家,相對精干的內閣大部門(mén)是與龐大的法定機構、執行機構、公法行政法人等并存的。如果加上這些法定機構與執行機構的數量,政府機構的數量依然較為龐大。如英國目前有131家執行機構,雇傭工作人員總數超過(guò)整個(gè)公務(wù)員隊伍的3/4。新西蘭有79個(gè)皇家實(shí)體(即公法行政法人,不包括學(xué)校、三級教育師資、漁業(yè)和狩獵業(yè)管理委員會(huì ),以及儲備委員會(huì )),這79個(gè)實(shí)體所雇員工占政府員工總數的80%,開(kāi)支占到整個(gè)政府開(kāi)支的58%。美國盡管只有15個(gè)內閣部,但還有60個(gè)以上的法定機構,其中一些機構還十分龐大,在政府公共管理中占居重要地位,如美國小企業(yè)管理局,約有4000多名工作人員,在全國設有10個(gè)區域辦公室,69個(gè)地區辦公室、17個(gè)分支辦公室和96個(gè)服務(wù)點(diǎn);又如美國宇航局,總部連同所屬研究機構共有2.2萬(wàn)人;作為美國聯(lián)邦政府的獨立機構,美國社會(huì )保障局下設13個(gè)辦公室,雇員65000人,全國還設有10個(gè)區域辦公室、6個(gè)處理中心和近1300個(gè)地方辦公室。
第五,大部門(mén)的運作需要相應的人員和組織支撐。從發(fā)達國家的情況看,大部門(mén)體制的存在以大量中央公務(wù)員和中央部門(mén)設在地方的大量分支機構為支撐。在發(fā)達國家,不管是聯(lián)邦制國家還是單一制國家,中央政府公務(wù)員都占有相當的比例,并通過(guò)中央政府設在地方的辦事處行使中央政府職能。如美國,在全部公共職位中,聯(lián)邦政府占18%,州和地方政府占82%;1993年,美國聯(lián)邦政府文職雇員213.4萬(wàn)人,其中,衛生及公眾服務(wù)部12.9萬(wàn)人,農業(yè)部11.34萬(wàn)人;只有大約13%的聯(lián)邦文職官員在“總部”工作,其余的聯(lián)邦職雇員分布在50個(gè)州的22000個(gè)地方辦事處工作。日本地方公務(wù)員約占74%,325萬(wàn)人;國家公務(wù)員占26%,約為114萬(wàn)人。
二、我國推行大部門(mén)體制要積極穩妥、循序漸進(jìn)
在我國推行大部門(mén)體制,必須深刻認識到我國政治體制和行政體制的特點(diǎn),認識到我國推行大部門(mén)體制所存在的許多制約因素。首先,我國目前的政府組織形式單一,沒(méi)有法定機構、執行機構、公法行政法人等政府組織形式。如果實(shí)行大部門(mén)體制,一些適宜于分散管理、自主管理、專(zhuān)業(yè)管理的機構不能按法定機構或公法行政法人的方式進(jìn)行管理,這在一定程度上制約了我國政府機構改革的深度與廣度。其次,我國絕大多數中央政府部門(mén)的決策依靠地方政府部門(mén)執行,自身在地方并不設立分支機構,中央事務(wù)過(guò)多依賴(lài)地方執行;同時(shí),中央公務(wù)員數量相對較少,在1998年政府機構改革的過(guò)程中,中央各部委辦直屬局公務(wù)員從1997年3.4萬(wàn)人減少到1.7萬(wàn)人,人員編制總數減少了47.5%。過(guò)分精簡(jiǎn)機構,將導致執行中的難題,影響中央政府執行的監督和監管。第三,我國地域廣闊、區域經(jīng)濟發(fā)展不平衡,人口眾多,經(jīng)濟發(fā)展與社會(huì )發(fā)展的任務(wù)依然很重,涉及到的管理事務(wù)較為復雜,政府機構過(guò)少,容易導致管理的空白點(diǎn)。最后,大部門(mén)體制改革是在我國現有的政治與行政體制框架內進(jìn)行的,涉及到許多復雜的因素。實(shí)行大部門(mén)體制改革,還涉及人員結構的調整問(wèn)題,涉及到政府與部門(mén)之間關(guān)系的問(wèn)題,涉及到深刻的體制與利益格局的變動(dòng),需要慎重處理。
為更好地推進(jìn)大部門(mén)體制,要先行試點(diǎn),進(jìn)行系統的實(shí)踐探索。在試點(diǎn)成熟之后,才可全面推行。在推行大部門(mén)體制的過(guò)程中,不能急于求成,更不能脫離我國的國情,盲目照搬國外的做法。
1.試點(diǎn)先行。大部門(mén)體制改革因為涉及的因素十分復雜,需要進(jìn)行系統的改革設計,這就需要先行試點(diǎn)。通過(guò)大部門(mén)體制改革試點(diǎn),積累改革經(jīng)驗,以便全面推廣。試點(diǎn)要重點(diǎn)抓好如下工作:如何確定大部門(mén)下屬機構的組織形式,如何確定大部門(mén)體制中的決策機制、協(xié)調機制,如何強化大部門(mén)的監督機制、問(wèn)責機制,等等。
2.穩妥實(shí)施。根據我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的狀況和我國政治體制改革與行政體制改革的客觀(guān)進(jìn)程,可考慮經(jīng)過(guò)15年左右的時(shí)間,在我國基本實(shí)現完善大部門(mén)體制的目標。在近5年的時(shí)間內,主要進(jìn)行2-3個(gè)大部門(mén)體制改革的試點(diǎn)。試點(diǎn)的單位可以選擇人民群眾呼聲最強烈、迫切需要加強統籌、相對容易推進(jìn)的部門(mén)。比如,可關(guān)注食品安全綜合協(xié)調,明確食品安全的綜合監管責任;針對目前十分嚴峻的環(huán)境形勢,也要加強對環(huán)境保護的統籌協(xié)調,并相應調整部門(mén)設置。對于一些迫切需要解決的職能交叉問(wèn)題,個(gè)別部門(mén)整合有困難的,也可以逐步推行,不求一步到位。
3.系統設計。要全面、科學(xué)地設計大部門(mén)體制改革的方案。主要是統籌考慮機構合并、職能整合、人員優(yōu)化與領(lǐng)導安排,統籌考慮部門(mén)組織結構,協(xié)調機制與監督機制,統籌考慮大部制改革、決策與執行的改革、行政審批制度改革,等等。要通過(guò)積極穩妥的改革,最終建立起適應服務(wù)型政府、責任政府、法治政府要求的現代政府大部門(mén)體制。(國家行政學(xué)院教授 李軍鵬）
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