發(fā)表評論 (聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
日本行政程序法出臺的曲折進(jìn)程表明，行政權力部門(mén)是該法出臺的最大阻力。而中國行政程序法地方版本出臺的關(guān)鍵，則是地方行政首長(cháng)的態(tài)度
本刊記者/楊中旭(發(fā)自湖南長(cháng)沙)
“這是唯一的例外�！�2月23日上午9時(shí)45分，48歲的湖南省長(cháng)周強準時(shí)出現在長(cháng)沙市蓉園賓館《湖南省行政程序規定(草案)》專(zhuān)家咨詢(xún)論證會(huì )現場(chǎng)，開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地表達了對這次會(huì )議的重視。他透露，最近一段時(shí)間，省里停掉了其他的會(huì )議，為抗冰雪救災與災后重建讓路。
周強一整天都把自己關(guān)在會(huì )議室里，與11位來(lái)自北京、1位來(lái)自浙江的專(zhuān)家閉門(mén)討論。他不時(shí)插話(huà)，就一些原則問(wèn)題和具體案例發(fā)表意見(jiàn)。在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)，周強表示，草案業(yè)已經(jīng)過(guò)省政府常務(wù)會(huì )議討論，相關(guān)公示、征求公眾意見(jiàn)程序亦在進(jìn)行中，預計全國“兩會(huì )”之后即可正式通過(guò)實(shí)施。
《湖南省行政程序規定(草案)》起草組組長(cháng)、中國行政法學(xué)會(huì )會(huì )長(cháng)應松年教授在發(fā)言中說(shuō)：《湖南省行政程序規定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)程序規定)的制定實(shí)施，標志著(zhù)當地政府在依法行政、建設法治政府的道路上邁出了決定性的一步。
模式之變
年輕的中國政法大學(xué)教授王萬(wàn)華是程序規定的主要起草者之一，她在2月23日的專(zhuān)家論證會(huì )上發(fā)言：程序規定實(shí)現了從管理者中心模式向公民權利中心模式的轉變。
“行政權力縮水之處，就是公民權利得到伸張的地方�！睍�(huì )后接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)，應松年這樣表述。
程序規定草案總則中強調的公開(kāi)、參與、高效便民、信賴(lài)保護這四大原則，成為具體落實(shí)這一模式轉變的后勤保障。
在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)，北京大學(xué)法學(xué)院教授、公眾參與研究中心主任王錫鋅教授反復提及重慶釘子戶(hù)、廈門(mén)PX項目、上海磁懸浮爭議，“按照行政程序，首先應該是決策公開(kāi)、公眾參與，然后才是補償乃至責任追究；當民眾發(fā)現這些渠道都不夠通暢甚至阻塞的時(shí)候，也就出現了種種預料不及的現象”。
程序規定草案第37條規定：除依法不得公開(kāi)的事項外，決策承辦單位應當向社會(huì )公布重大行政決策方案草案，征求公眾意見(jiàn)。
而在程序規定草案出臺之前，除了廣州市等少數地方政府出臺過(guò)公眾參與立法等規章，民眾更多只能從實(shí)踐層面上看到法律法規缺失后造成的社會(huì )矛盾與沖突。
在程序規定中，專(zhuān)門(mén)辟出一章，標題為行政公開(kāi)，將行政機關(guān)應該披露的信息、程序做了細致的規范�！斑@一次的冰雪災害，政府提前公布了信息，明顯就比‘非典’前期不公開(kāi)要好�！睉赡暾f(shuō)。
在很多地方已經(jīng)成為擺設的聽(tīng)證會(huì )，在程序規定草案中亦有大段闡述，第134條規定：調查人員、當事人、利害關(guān)系人依次陳述意見(jiàn)。應松年在解釋這一條文時(shí)說(shuō)：這可以有效避免行政機關(guān)先行發(fā)言導致聽(tīng)證會(huì )向政府一邊倒的狀況發(fā)生。而王錫鋅教授還在聽(tīng)證程序規定當中，加入了專(zhuān)家團隊互相制約的條款。
在公開(kāi)和參與之后，程序規定草案還落實(shí)了高效便民原則：行政機關(guān)實(shí)施行政管理，應當遵守法定時(shí)限。在第81條中，這一原則被歸納總結為“限時(shí)辦結”。同時(shí)，程序規定草案還對此前多如牛毛的紅頭文件做了源頭上的治理：5年之后自動(dòng)失效；認為需要繼續施行的，應當重新發(fā)布。按照程序規定草案中的說(shuō)法，重新發(fā)布文件，需要在省政府統一登記、統一編號、統一發(fā)布�！耙簿褪钦f(shuō)，他得重走一遍程序，重新受一次全方位的評估�！睉赡暾f(shuō)。
這一辦法，在周強和12位專(zhuān)家看來(lái)，可以對地方上的“土政策”進(jìn)行精確打擊。長(cháng)期以來(lái)，由于行政收費法尚未出臺，濫收費成為“土政策”集中爆發(fā)的領(lǐng)域。程序規定和未來(lái)5年內有望出臺的行政收費法，有望從根本上清理這些濫用行政權力的現象。
針對民眾意見(jiàn)較大的拆遷以及其他給民眾帶來(lái)?yè)p失的重大公共決策，程序規定草案的信賴(lài)保護原則成為民眾新的依靠：非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷(xiāo)、變更已生效的行政決定；因國家利益、公眾利益或者其他法定事由必須撤銷(xiāo)或者變更的，應當依照法定權限和程序進(jìn)行，并對公民、法人或者其他組織遭受的財產(chǎn)損失依法予以補償。
在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)，應松年表示，行政程序法在日本又被稱(chēng)為透明法、透明模式。對此，周強也有類(lèi)似表述：香港為何稱(chēng)為投資者的天堂？因為投資者事先可以通過(guò)香港完善的法律制度清楚計算出在當地投資的成本，投資者對香港政府的規范性行政行為、對香港的投資環(huán)境有著(zhù)充足的信心。
輪到中國政法大學(xué)法學(xué)院院長(cháng)薛剛凌發(fā)言時(shí)，她提出了一個(gè)建議：成立一個(gè)臨時(shí)的委員會(huì )，督促貫徹程序規定的實(shí)施，同時(shí)，至少需要先行培訓上千名懂行政程序法的公務(wù)員。
應松年等專(zhuān)家均對這一提議表示贊成。這是因為，2004年出臺的行政許可法，也曾經(jīng)對強制拆遷等行政行為做出規范，相應的補償制度在那時(shí)就已確立。問(wèn)題是，多年來(lái)的實(shí)踐表明，行政許可法落實(shí)得并不理想。模式的轉變，其中的準備工作不可或缺。據《中國新聞周刊》了解，湖南省政府法制辦為行政程序規定出臺準備的配套文件，已經(jīng)多達6個(gè)。
柔性地帶
2月23日的討論中，周強拋出的第一個(gè)話(huà)題是：一個(gè)公務(wù)員，把公文壓上一個(gè)月是常有的事，你拿他沒(méi)辦法。后來(lái)，他又兩次提及這一問(wèn)題，將其稱(chēng)之為不作為和緩作為。
根據應松年的觀(guān)察，在社會(huì )矛盾類(lèi)型多樣化的今天，公務(wù)員為了回避風(fēng)險，有時(shí)寧愿選擇不作為，“不去做，就不會(huì )犯錯誤，這一現象越來(lái)越普遍”。
問(wèn)題是，公務(wù)員的不作為和緩作為，將會(huì )產(chǎn)生社會(huì )矛盾不斷積蓄的后果，從而讓主要領(lǐng)導干部的風(fēng)險增大�！皬恼渭业慕嵌�，制定行政程序法也是回避風(fēng)險的有效途徑�！敝袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院教授莫于川發(fā)言時(shí)說(shuō)。
出于以上兩種考慮，程序規定草案明文禁止不作為與緩作為，并相應做出了處罰規定。
莫于川后來(lái)又發(fā)言：“另外，政治家在若干年前制定的相關(guān)政策，受客觀(guān)條件所限，若干年后未必跟得上時(shí)代，這時(shí)，政治家就可以利用程序規定草案當中的有限理性原則，成功回避其中的風(fēng)險�！�
“柔性原則可以回避掉風(fēng)險，例如程序規定草案中的教示制度和行政指導，都是這一原則的體現�！睉赡暾f(shuō)。
教示制度這樣規定：行政執法直接影響當事人權益的，行政機關(guān)應當先采用教育、勸誡、疏導等手段，促使當事人自覺(jué)履行法定義務(wù)，糾正錯誤。當事人經(jīng)教育之后自覺(jué)履行法定義務(wù)的，不再承擔有不利后果后的行政責任。
“想想城管，就知道這一條有什么作用，一次教示不行，還要兩次三次”，應松年說(shuō)，“我馬上還要推動(dòng)教示制度成為一部單行法�！�
在談到行政指導時(shí)，周強顯得很幽默:我們給堵在京珠高速上的司機聽(tīng)廣播，請他們繞道而行就是行政指導；每個(gè)繞開(kāi)的司機發(fā)給200元，那就是行政誘導。全場(chǎng)的一片笑聲中，中國政法大學(xué)黨委書(shū)記石亞軍說(shuō)，“這種正確的行政誘導也是行政指導的一部分�！�
先地方后中央的曲折路線(xiàn)圖
如果不是去年3月在位于北京市西城區復興門(mén)外大街的職工之家賓館見(jiàn)到周強，應松年還真不知道行政程序法何時(shí)才能有出頭之日。
1989年，中國首部部分規范行政權力的行政單行法——行政訴訟法出臺。在那之后，行政法學(xué)界有過(guò)多次呼吁，由于行政程序法是行政法體系的核心，是基本法，考慮到中國行政權力過(guò)大的現狀，應盡快出臺行政程序法。
應松年得到的反饋是：時(shí)機還不成熟。他退而求其次，提出將一些影響較大的行政行為單獨立法，獲得決策層首肯。其后十數年間，除了行政收費法尚在制定中，其它幾部單行法，包括著(zhù)名的行政許可法在內，都獲得實(shí)施，從而對行政處罰、審批、強制、國家賠償等問(wèn)題做了從實(shí)體到程序的細致規范。
從10年前的九屆人大開(kāi)始，作為全國人大內務(wù)司法委員會(huì )委員，應松年和他的團隊又開(kāi)始起草行政程序法。
到了十屆人大，行政程序法列入二類(lèi)立法規劃(即可通過(guò)也可不通過(guò))，卻始終無(wú)緣面世。而應松年起草的升級版本之多，已經(jīng)讓他自己都記不清。2月26日，應松年的秘書(shū)打開(kāi)電腦，查詢(xún)了資料之后告訴《中國新聞周刊》：正式的文本，已經(jīng)15稿了。
在湖南的這次專(zhuān)家論證會(huì )上，72歲的應松年教授說(shuō)：日本，搞了30多年。西方發(fā)達國家，莫不如此。
去日本的時(shí)候，應松年問(wèn)日本的起草者，一部法律搞了30年之久，究竟是怎么回事？日本的同行回答說(shuō)：總務(wù)省總能找到不同意的理由。
2006年，中國行政法學(xué)會(huì )執行會(huì )長(cháng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安曾經(jīng)接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)，他指出，沒(méi)有行政程序法，就沒(méi)有法治政府，就沒(méi)有依法行政。同時(shí)，他對行政程序法在十屆人大任期結束之前(2008年3月)通過(guò)表示悲觀(guān)。
也正是在這一年，周強從團中央第一書(shū)記的任上轉任湖南省長(cháng)。事后看來(lái)，這一崗位上的轉變，成為行政程序法地方版本出臺的關(guān)鍵。
第一次以湖南省人大代表身份參加全國“兩會(huì )”，周強下榻于隸屬全國總工會(huì )的職工之家賓館；巧合的是，遼寧代表團的全國人大代表應松年也下榻于此。曾經(jīng)擔任司法部辦公廳主任的周強與應松年是老相識，重逢之后的寒暄，決定了行政程序法地方版本的命運。
周強找來(lái)時(shí)任湖南省高級人民法院院長(cháng)、現任最高人民法院副院長(cháng)江必新這位行政法博士，與應松年一起商量。周強問(wèn)：行政程序法的核心要義是什么？應松年答：公開(kāi)、參與。于是，北京大學(xué)法學(xué)院院長(cháng)助理、公眾參與研究中心主任王錫鋅入圍核心小組，4人商定，“兩會(huì )”之后就著(zhù)手起草。
在那之后的一年里，周強3次召開(kāi)會(huì )議聽(tīng)取湖南省法制辦的起草工作匯報，并與專(zhuān)家反復切磋，甚至在湖南省政府常務(wù)會(huì )議討論了程序規定之后，周強還采納了王錫鋅的建議，召開(kāi)了2月23日這最后一次的專(zhuān)家論證會(huì )，以求把草案做得更好。
周強在論證會(huì )上表示，省政府法制辦將把專(zhuān)家的修改建議集中歸納整理，程序規定草案也將做最后一次修改。同時(shí)，在時(shí)機成熟時(shí)，推動(dòng)這一政府規章升格為地方性法規。
與會(huì )專(zhuān)家的共識是，湖南對行政程序法的先行試水，有望帶動(dòng)其他地方效仿。而行政程序法德國模式的路線(xiàn)圖也正是先地方、后中央。
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