發(fā)表評論 中央政府機構設置的數量及其在中央政府決策中的地位，應考慮到政府決策體制、組織形式、中央與地方關(guān)系等諸多因素的影響
文/于安(清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政府研究所所長(cháng))
作為市場(chǎng)經(jīng)濟國家中央政府機構設置數量的典范，美、法、英等發(fā)達國家中央政府的部門(mén)數據經(jīng)常被引用，提出我國國務(wù)院工作部門(mén)設置可以參考它們。如果這樣的話(huà)，那改變的就不僅僅是部門(mén)數量，而且會(huì )影響憲法規定的國務(wù)院決策體制。無(wú)論是中國還是外國，中央政府部門(mén)的數量受到部門(mén)種類(lèi)、部門(mén)職能和決策體制以及其他因素的制約。
先看我國本屆中央政府機構的結構和數量現狀，國務(wù)院的機構分為8種：國務(wù)院辦公廳1個(gè)，國務(wù)院組成部門(mén)28個(gè)(其中1個(gè)列入政府機構序列但不占用政府機構編制)，國務(wù)院直屬特設機構1個(gè)，直屬機構18個(gè)，國務(wù)院辦事機構4個(gè)，國務(wù)院組成部門(mén)管理的國家行政機構11個(gè)，國務(wù)院直屬事業(yè)單位14個(gè)，議事協(xié)調和臨時(shí)機構27個(gè)(其中只有6個(gè)單獨設立辦事機構，其他均在前述其他機構中設立辦公室或者承擔具體工作)，另外有3個(gè)國務(wù)院辦公室和1個(gè)國家局不列入政府機構序列也不占用政府機構編制。機構總數為104個(gè)，從絕對數量上看，我國的機構總數比較典型的發(fā)達國家來(lái)看并不是很多，行政管理體制的問(wèn)題顯然并不都可以歸于機構設立上，以下分別從聯(lián)邦制和單一制的兩個(gè)國家結構角度進(jìn)行分析。
美國聯(lián)邦政府行政部門(mén)的結構分為五類(lèi)，2007年它們的種類(lèi)和數量分別是：總統直屬機構16個(gè)(例如著(zhù)名的美國貿易代表辦公室和國家安全委員會(huì ))，行政部15個(gè)(例如國防部和財政部)，獨立機構和政府團體64個(gè)(例如中央情報局和聯(lián)邦儲備局)，理事會(huì )、專(zhuān)門(mén)委員會(huì )和普通委員會(huì )74個(gè)(例如聯(lián)邦登記委員會(huì )和國際宗教自由委員會(huì ))，準官方機構4個(gè)(例如美國和平研究院)，總共為174個(gè)。它們的機構分類(lèi)標準顯然與我國不同，不應簡(jiǎn)單類(lèi)比。
法國是實(shí)行單一制國家結構和中央集權制的典型。法國中央行政機關(guān)包括總統及其總統府、總理及其總理府和直屬機構(包括計劃總署、原子能局和國家行政學(xué)院)、中央政府的各個(gè)部、咨詢(xún)機構和獨立機構。咨詢(xún)機構最富法國傳統特色并在法國政府決策中占據重要地位，例如著(zhù)名的最高行政法院、最高司法委員會(huì )、最高國防委員會(huì )和最高公職委員會(huì )，分別由總統、總理、部長(cháng)領(lǐng)導或者主持。法國獨立機構是最具有時(shí)代特點(diǎn)和活力的中央行政機構，例如股票交易委員會(huì )、競爭委員會(huì )、法蘭西銀行、遠程通訊規范管理局等。一個(gè)特別重要的發(fā)展是1982年《權力下放法》實(shí)施后發(fā)生的變化。地方權力的增強也相應地改變了中央政府的職能及其機構設置。
同樣實(shí)行單一制的英國，現在的政府部共有22個(gè)，其中包括內閣辦公廳及隸屬于它的中央統計局、人事管理局和歷史檔案館。除此之外還有：樞密院及隸屬于它的委員會(huì )(例如著(zhù)名的司法委員會(huì ))、獨立機構等其他政府機構(例如中央新聞署和關(guān)稅與貨物稅局)、半政府機構(由政府舉辦完成政府任務(wù)的半私營(yíng)性組織)。將各類(lèi)機構全部加起來(lái)，數量仍然可觀(guān)。
由此來(lái)看，中央政府機構設置的數量及其在中央政府決策中的地位，受到歷史和現實(shí)諸多因素的影響，這是我國實(shí)行大部門(mén)體制所應當關(guān)注的。
一是政府決策體制。美、法、英等國，無(wú)論是實(shí)行總統制、半總統制還是責任內閣制，多數部長(cháng)需要正式參加或者參與政府的決策，部門(mén)的數量客觀(guān)上不能太多。相比之下，我國國務(wù)院多出了一個(gè)由政府正副首腦組成的常務(wù)會(huì )議，部長(cháng)參加的全體會(huì )議極少舉行，這一體制的憲法設計本來(lái)就是以數量眾多的部門(mén)為假設前提的。如果將我國中央政府的組成部門(mén)數量減少到20個(gè)以?xún)�，就涉及全體會(huì )議和常務(wù)會(huì )議的合并等。
二是政府組織形式。西方國家中央政府實(shí)行大部門(mén)集中體制，是與分散的多樣化行政性組織相互依存的。管制現代產(chǎn)業(yè)和提供公共服務(wù)都需要有新的行政性組織形式。美國自19世紀末引入獨立機構制度后，英國和法國先后效仿并日益普遍化。20世紀后期行政改革以來(lái)，行政組織多樣化更呈趨勢性發(fā)展。我國現在關(guān)于大部門(mén)體制討論對此涉及較少，似乎更注重和強調傳統的科層制組織的地位和作用。
三是中央與地方關(guān)系。實(shí)行單一制的法國和英國，中央政府部的數量日益減少并逐步穩定下來(lái)的原因之一，是進(jìn)行行政改革向地方下放權力或者擴大地方自治的范圍。如果我國讓地方政府承擔更多的執行性職責，中央政府集中于決策和監督，實(shí)行大部門(mén)體制的條件就會(huì )現實(shí)得多。首先應解決我國從中央到地方縣級政府實(shí)行上下一般粗的“桶形”體制。它忽略了各級政府對同一事務(wù)管理分量上的差別，部門(mén)權限沖突損失了行政效率也提高了協(xié)調成本。這一體制的形成既有部門(mén)管理的傳統慣例，更有行政組織法的規定，所以改變這一體系還是要從修訂立法入手。
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