發(fā)表評論 落實(shí)科學(xué)發(fā)展的理念，著(zhù)眼于改善民生，加強社會(huì )領(lǐng)域立法
再一次當選為全國人大代表后，山東律師楊偉程帶著(zhù)他的七件議案參會(huì )。即便有著(zhù)數十年法律工作經(jīng)驗，楊偉程還是為此耗費了半年多時(shí)間。只要征集到30名代表聯(lián)名，即可成為新一屆最高立法機關(guān)的正式議案。
《瞭望》新聞周刊記者觀(guān)察發(fā)現，今春兩會(huì )上，人大代表議案一如既往絕大部分都是法律案，政協(xié)委員提案也有相當一部分是立法或修法建議。
去年10月，黨的十七大報告指出，中國特色社會(huì )主義法律體系“基本形成”。意味著(zhù)2010年形成中國特色社會(huì )主義法律體系的既定目標已基本達成。放眼未來(lái)，從兩會(huì )中的大量立法建議來(lái)看，新一屆最高權力機關(guān)的立法任務(wù)仍然不會(huì )輕松。
接受本刊采訪(fǎng)的全國人大代表、全國人大常委會(huì )法工委副主任沈春耀表示，在過(guò)去的基礎上，未來(lái)幾年一個(gè)重要的立法方向將著(zhù)眼于改善民生，著(zhù)力加強社會(huì )領(lǐng)域立法。
政府立法也令人關(guān)注。溫家寶總理在政府工作報告中指出，今年要重點(diǎn)加強改善民生、推進(jìn)社會(huì )建設、節約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境等方面的立法。全國政協(xié)委員、國務(wù)院法制辦副主任張穹對本刊詳解了下一步政府立法的重點(diǎn)。
此外，本刊還采訪(fǎng)了眾多代表、委員，尤其是法律界人士，探尋并勾勒今后一段時(shí)期的立法風(fēng)向與路線(xiàn)。
上屆人大“超額”完成立法任務(wù)
在沈春耀看來(lái)，社會(huì )保險法、食品安全法、國有資產(chǎn)法等幾部法律將是十一屆全國人大及其常委會(huì )最有可能的具體立法項目。這幾部重要法律，都是十屆全國人大常委會(huì )的未竟項目。
在過(guò)去的半年中，十屆全國人大常委會(huì )已進(jìn)行審議但未最終通過(guò)的法律草案有循環(huán)經(jīng)濟法、行政強制法、社會(huì )保險法、國有資產(chǎn)法、食品安全法、殘疾人保障法(修訂)等，最高立法機關(guān)對上述法律將繼續審議以保持工作延續性。
十屆全國人大常委會(huì )五年立法規劃及年度立法計劃中另有一些法律尚未進(jìn)行審議，如違法行為矯治法、侵權責任法、社會(huì )救濟法、行政程序法、村民委員會(huì )組織法(修訂)等。
沈春耀稱(chēng)，部分法律難以出臺或歷經(jīng)十幾二十年才出臺，有的是因為體制改革不到位，如違法行為矯治法因涉及勞動(dòng)教養制度、司法體制改革，必須體制改革先行，立法才能跟進(jìn)。有的是因為現實(shí)條件不具備。還有的是因為各方面一時(shí)難達成共識。
據有關(guān)人士指出，立法規劃和計劃是預期性的、指導性的，而非指令性的。確定立法項目的主要標準分三類(lèi)：基本的，對法律體系具有支架作用、必不可少的法律，如社會(huì )保險法、國有資產(chǎn)法等；急需的，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展現實(shí)所需、維護人民群眾切身利益迫切所需；成熟的，符合國情、客觀(guān)環(huán)境和立法條件比較具備。
相比未竟的項目，更多法律是“超計劃”、“超預期”制定出來(lái)的。上屆全國人大常委會(huì )立法規劃安排屆內審議的法律草案59件，最終卻審議、通過(guò)了上百件�，F行有效的229件法律，近一半是在上屆人大制定或修改的。
全國人大和國務(wù)院立法機構有關(guān)負責人都曾多次強調，中國特色社會(huì )主義法律體系是開(kāi)放的和發(fā)展的，不是一個(gè)靜止、封閉的體系。
國務(wù)院法制辦副主任張穹對本刊指出，在中國特色社會(huì )主義法律體系基本形成的歷史新起點(diǎn)上，要根據新經(jīng)驗、新理論補充，修改已有的法律法規，廢除對改革開(kāi)放有著(zhù)制度性障礙的法律法規，根據新情況、新問(wèn)題，填補空白，及時(shí)制定新的法律法規，做好立改廢工作。
以人為本著(zhù)力社會(huì )領(lǐng)域立法
針對政府立法，張穹指出，要樹(shù)立以人為本的觀(guān)點(diǎn)，“在立法中解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現實(shí)的利益問(wèn)題�！�
2008年國務(wù)院立法工作計劃安排了62件立法項目，其中有21件是堅持以人為本，著(zhù)力改善民生、加強社會(huì )建設需要提請全國人大常委會(huì )審議的法律草案、法律修訂草案，或需要制定、修訂的行政法規，如殘疾人保障法、農村土地承包糾紛仲裁法、防震減災法、國有土地上房屋征收與拆遷補償條例、工傷保險條例、教育督導條例、城市公共交通條例、抗旱條例等。
此外，需要抓緊研究、待條件成熟時(shí)提出的立法項目也突出了民生問(wèn)題，如社會(huì )救助法、慈善法、基本衛生保健法、住房保障條例等。
楊偉程代表所提七件議案，大半為關(guān)于制定住宅法、慈善事業(yè)法、醫療爭議處理法、醫療急救法等民生議案，與立法機構的預定安排不謀而合。
中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院副院長(cháng)鄭功成代表對本刊表示，近年來(lái)，民生問(wèn)題越來(lái)越被擺到突出位置，也越來(lái)越需要將其上升到制度化尤其是法制化的層面，因此，立法機關(guān)接下來(lái)會(huì )更加重視民生方面的立法。
他預計，未來(lái)兩年可以制定出來(lái)或修改完善的民生大法將有社會(huì )保險法、殘疾人保障法、社會(huì )救助法、老年人權益保障法等，屆時(shí)，全民的基本保障、困難群體的特殊保障將沒(méi)有大的遺漏，“民生社會(huì )領(lǐng)域的法律就比較健全了”。
來(lái)自教育行業(yè)的湘潭大學(xué)校長(cháng)羅和安代表建議，在條件成熟的時(shí)候，制定一部高等教育資助法，一時(shí)做不到的話(huà)，可以先完善現有的助學(xué)貸款制度。
來(lái)自醫療衛生行業(yè)的濟寧醫學(xué)院副院長(cháng)武廣華代表則希望，能有一部衛生方面的基本法律出臺。
另如土地管理法等涉及群眾切身利益的法律，今年仍然得到許多代表、委員的關(guān)注。如謝商華委員稱(chēng)，土地管理法雖經(jīng)五次修訂，但仍然存在著(zhù)諸多問(wèn)題和不盡合理之處，應予修改，以切實(shí)保障集體經(jīng)濟組織、村民對土地的權利。
規范公權將繼續推進(jìn)
謝商華委員是成都市中級人民法院分管行政案件的副院長(cháng)，她告訴本刊記者，在行政案件中，有很大一部分是因程序不規范造成的�，F行的行政程序規定散見(jiàn)在行政訴訟法、行政處罰法等單行法律中，不夠健全，有不少缺失，因此建議制定一部行政程序法。
南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副院長(cháng)侯欣一委員有類(lèi)似看法，“沒(méi)有完整的行政程序法，依法行政就要大打折扣�！�
在法學(xué)專(zhuān)家看來(lái)，依法治國的關(guān)鍵是對公權力的規范，行政程序法可為依法行政提供基本標準。
同樣對公權力進(jìn)行規范的還有上屆全國人大常委會(huì )留下來(lái)的行政強制法，經(jīng)過(guò)二審之后，“限權”色彩濃厚。
在公權力方面，沈春耀指出，國家賠償法、行政訴訟法、刑事訴訟法等都有需要修改完善之處。蘇州大學(xué)法學(xué)院教授楊海坤委員還建議制定中央與地方關(guān)系基本法。
規范公權力的另一面是對公民權利的保護。代表、委員中的一些法學(xué)專(zhuān)家認為，作為中國特色社會(huì )主義法律體系核心與統帥的憲法，已對公民權利作了較充分的規定，但有些需要進(jìn)一步落實(shí)到具體法律中。
楊海坤委員建議，制定尊重和保障人權法，推動(dòng)我國人權法律體系形成一個(gè)以憲法、人權法、普通法律、法規、規章等為基本內容的多層次人權保障結構。
從目前最高立法機關(guān)透露的情況來(lái)看，民主政治、人權方面的法律，基本確定會(huì )修改的有選舉法，在專(zhuān)家看來(lái)，這既是對十七大報告中逐步實(shí)行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的建議的落實(shí)，也是對憲法規定的選舉權的落實(shí)，也是對法律面前人人平等的法治精神的落實(shí)。
還有代表表達了修憲的期望。如湖北省人大常委會(huì )副主任周洪宇代表建議，在憲法中增加關(guān)于“科學(xué)發(fā)展觀(guān)”、“和諧社會(huì )”等內容，增加“新社會(huì )階層”的表述，恢復“公民享有遷徙自由權”的內容。同時(shí)，制定如《公民遷徙法》或《戶(hù)口管理法》等單行法律，明確公民遷徙的性質(zhì)、地位、法定條件、權利義務(wù)和法律責任等。
立法將充分體現科學(xué)發(fā)展觀(guān)
改革開(kāi)放以來(lái)，與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展相適應，這方面的法律法規發(fā)展較快，相對完備，不過(guò)，全國人大和國務(wù)院的兩位立法機構負責人都指出，還有需要根據現實(shí)需要而進(jìn)一步完善的地方。
如在經(jīng)濟法方面，國有資產(chǎn)法草案已由上屆全國人大常委會(huì )一審，不出意外，將在本屆人大完成。電信法、郵政法(修訂)、反壟斷法實(shí)施細則等法律法規也已在立法機構的起草或醞釀當中。
在民商法方面，物權法出臺后，另一部需要制定的重要法律就是侵權責任法，同時(shí)物權法的配套法律法規，如關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)的統一登記、土地征收征用等，不少代表、委員、專(zhuān)家、民眾都為之呼吁多時(shí)。
據溫總理所作的政府工作報告，今年政府立法的重點(diǎn)除加強改善民生、推進(jìn)社會(huì )建設外，還有節約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境。
張穹介紹，這一思路是以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導。在國務(wù)院2008年立法工作計劃中，公共機構節能條例、民用建筑節能條例等10件有關(guān)節能、環(huán)保的行政法規力爭在年內完成，而能源法、煤炭法(修訂)、礦產(chǎn)資源法(修訂)等21件法律、行政法規將抓緊研究，待條件成熟時(shí)提出。
與此相關(guān)，在此次全國政協(xié)會(huì )議上，中國農工民主黨中央提交了《關(guān)于完善法律制度促進(jìn)節能減排的建議》。
相較政治、經(jīng)濟、社會(huì )領(lǐng)域，文化領(lǐng)域立法相對滯后，黨的十七大后，有中央領(lǐng)導同志要求改變這一狀況，并指出堅持重點(diǎn)突破、先易后難、整體推進(jìn)的原則，制定文化立法規劃，加快立法步伐，力爭到2010年初步形成中國特色社會(huì )主義文化法規體系。
張穹表示，在文化領(lǐng)域，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法、廣播電視傳輸保障法、歷史文化名城名鎮名村保護條例等法律法規目前起草進(jìn)展較為順利，還有圖書(shū)館法、電影法、博物館條例等，正在論證、醞釀當中。
在日前中國致公黨中央的一份提案中，也有盡快出臺非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法的建議。
沈春耀介紹，全國人大常委會(huì )今年的立法計劃有望于上半年出臺，而五年立法規劃要晚一些。在確定立法項目時(shí)，兩會(huì )期間的議案、提案將成為重要依據和參考。
而到起草、審議環(huán)節，一些提出相關(guān)議案的代表還將受邀參與到常委會(huì )和專(zhuān)門(mén)委員會(huì )的立法過(guò)程中來(lái)。議案內容和代表意見(jiàn)將會(huì )盡可能吸收到法律草案中。同時(shí)，也不排除直接以成熟的代表議案文本為基礎進(jìn)行審議，上一屆的民事訴訟法修改即屬先例。(湯耀國）
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