發(fā)表評論 3月11日，備受矚目的新一輪國務(wù)院機構改革方案出籠，以“大部門(mén)制”為核心的行政體制改革箭在弦上。其中國家環(huán)�？偩稚駷榄h(huán)境保護部尤為引人注目。
中國環(huán)保事業(yè)自1973年第一次全國環(huán)境保護會(huì )議始，至今歷經(jīng)35年，從“發(fā)展、環(huán)保誰(shuí)先誰(shuí)后”的爭論，到“邊發(fā)展邊環(huán)�！�，再到“環(huán)保風(fēng)暴”，國家對環(huán)境保護重視程度漸次增強。
如今，“總局升部”，這一歷史性轉變標志著(zhù)環(huán)保工作已進(jìn)入國家政治經(jīng)濟主干線(xiàn)。
3月11日下午，十一屆全國人大一次會(huì )議第四次全體會(huì )議上，期待已久的“大部制”改革方案終于出臺。這次國務(wù)院機構改革涉及調整變動(dòng)的機構共15個(gè)，正部級機構減少4個(gè)，其中國家環(huán)�？偩稚駷榄h(huán)境保護部。
按照機構改革方案, 新的環(huán)境保護部主要職責為“擬訂并組織實(shí)施環(huán)境保護規劃、政策和標準,組織編制環(huán)境功能區劃、監督管理環(huán)境污染防治、協(xié)調解決重大環(huán)境問(wèn)題等”。
“這不是簡(jiǎn)單的機構升格�！比珖䥇f(xié)十一屆委員、原國家環(huán)�？偩指本珠L(cháng)王玉慶坦言，以自己30多年環(huán)保工作的經(jīng)驗來(lái)判斷，環(huán)境保護部的組建意義深遠。今后在人員編制、機構、職能等等方面都會(huì )有所加強，這樣也更有利于環(huán)保工作。此外，升部后在國際環(huán)保交流與合作上也會(huì )有很多方便。他表示，相信升部后環(huán)保部門(mén)一定會(huì )不負眾望。
事實(shí)上，早已有將環(huán)�？偩稚秊榄h(huán)保部的呼聲，因此環(huán)�？偩执舜雾樌吧俊币苍诒娙祟A料當中。2003年，黃細花作為十屆全國人大代表，建議提高國家環(huán)�？偩值牡匚�。2007年，她于全國“兩會(huì )”期間正式提出建議：國家環(huán)�？偩謶臑閲噎h(huán)境保護部。如今，心愿得償。
分分合合幾十載
達成心愿的不僅僅是黃細花，還有諸多環(huán)境保護工作者，中華環(huán)境保護基金會(huì )理事長(cháng)曲格平就是其中之一。曾擔任國家環(huán)保局局長(cháng)、素有“中國環(huán)保之父”之稱(chēng)的曲格平見(jiàn)證了中國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展歷程。
曲格平回憶，中國的環(huán)保事業(yè)是在周恩來(lái)總理的重視之下開(kāi)展起來(lái)的，我國現行的有關(guān)環(huán)保的方針、政策、基本思路，許多都是在那時(shí)提出的。從1970年到1974年四年多的時(shí)間里，周總理對環(huán)境保護作了31次講話(huà)。
那個(gè)年代，大多數國人都對周總理提出的環(huán)保問(wèn)題感到生疏。他說(shuō)，在許多西方國家，環(huán)境污染已經(jīng)對人們的生活和健康造成了很大的危害，激起了社會(huì )公憤，經(jīng)濟發(fā)展也受到很大影響。環(huán)境污染問(wèn)題對我們中國來(lái)說(shuō)雖然還是個(gè)新課題，但如果我們不注意，一旦工業(yè)發(fā)展起來(lái)，也可能會(huì )出現同樣的問(wèn)題。
如今，周總理的預言變成了現實(shí)。
1973年8月，國務(wù)院召開(kāi)的第一次全國環(huán)境保護會(huì )議被認為是中國環(huán)保事業(yè)的開(kāi)始。在曲格平看來(lái)，這次會(huì )議“使大家從模糊的認識中猛醒過(guò)來(lái)。它的功績(jì)，不僅在于它制定了一些方針、政策，最主要的是喚起了國人、特別是各級領(lǐng)導對環(huán)保問(wèn)題的重視�！痹谶@種認識的基礎上，我國制定了一個(gè)環(huán)境保護工作規劃，設立了環(huán)境保護工作機構，其名稱(chēng)叫國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組辦公室。從此環(huán)境保護被列入了議事議程。
此間，為了加強環(huán)境保護的國際合作與交流，1973年國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組辦公室以中華人民共和國政府的名義，加入了聯(lián)合國環(huán)境規劃署，是聯(lián)合國環(huán)境規劃理事會(huì )58個(gè)理事國之一。
其實(shí)，早在1982年的機構改革中，就提出了建立環(huán)保部的設想，可惜當時(shí)環(huán)保問(wèn)題遠未成為全社會(huì )共識，最終未被采納。當年5月4日，由國家城市建設總局、國家建筑工程總局、國家測繪總局和國家基本建設委員會(huì )的部分機構，與國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組辦公室合并，成立城鄉建設環(huán)境保護部。
1988年城鄉建設環(huán)境保護部撤銷(xiāo)，改為建設部。環(huán)境保護部門(mén)分出成立國家環(huán)境保護局，升格為國家直屬局。10年之后，成立環(huán)保部的呼聲已經(jīng)甚高，但因為當時(shí)機構改革的主旋律是削減過(guò)多的國務(wù)院組成部門(mén)，因此，1998年環(huán)保局僅僅是升格成了國家環(huán)�？偩�。
環(huán)保為發(fā)展讓路
國家環(huán)保局的升格，沒(méi)有從根本上改變其弱勢狀態(tài)。
1998年，國家環(huán)�？偩值谝淮伍_(kāi)始嘗試建立符合新時(shí)代要求的環(huán)境保護政策體系。很多當時(shí)的官員回憶說(shuō)，他們面臨的最艱難格局是，如何在部委分割明顯的環(huán)境保護領(lǐng)域內樹(shù)立起環(huán)�？偩值膱谭ū匾院蛨谭▏烂C性。
專(zhuān)家認為，環(huán)保新政實(shí)施困難重重原因之一就是，環(huán)保系統采取的是分散式而非垂直式的管理機制，地方環(huán)保部門(mén)在資金約束和人事受困下，無(wú)法對地方主管和企業(yè)損壞環(huán)境的行為采取有效的監管阻止。
更大的阻力則是意識的分歧�！跋劝l(fā)展后環(huán)�！边�是“環(huán)保前行發(fā)展后置”成為最大分歧。在后來(lái)逐漸成形的環(huán)�；A政策導向中，這個(gè)分歧被最終弱化為“邊發(fā)展邊環(huán)�！�。即便如此，在實(shí)際工作中很難真正實(shí)現。多位當時(shí)的環(huán)保官員回憶說(shuō)：“如果沒(méi)有顯性的制度安排，環(huán)境保護不可避免會(huì )被放置于經(jīng)濟發(fā)展之后�！倍@幾乎是過(guò)去10年來(lái)環(huán)�？偩謭谭ōh(huán)節中的一致困境。
中國自1979年開(kāi)始，先后頒布實(shí)施了近50部環(huán)境保護法律法規、數百項各類(lèi)國家和地方性環(huán)境標準，立法速度之快世界少見(jiàn)。然而，環(huán)保法規體系的建立并沒(méi)有對環(huán)境保護工作產(chǎn)生顯著(zhù)的促進(jìn)作用，中國的環(huán)境污染不斷加劇，生態(tài)狀況持續惡化，資源遭到嚴重破壞。究其原因，在很大程度上是因為這些法律沒(méi)有得到有效執行。
北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍認為，中國的環(huán)境執法虛弱，是與發(fā)展觀(guān)念密切相關(guān)的。長(cháng)期以來(lái)發(fā)展優(yōu)先仍然是主導戰略，反映到實(shí)際工作中就是環(huán)境保護處處給經(jīng)濟發(fā)展讓路。這樣的原則也直接影響到立法工作。
曲格平介紹，《環(huán)境影響評價(jià)法》在審查時(shí)曾一度中斷�！董h(huán)境影響評價(jià)法》規定，任何規劃和建設項目在開(kāi)工前，必須經(jīng)過(guò)環(huán)境影響評價(jià)，并報環(huán)保機構審批，否則，環(huán)保機構將責令停工和處以罰款。
在曲格平看來(lái)，這是一部比較具體和容易操作的法律。但正是這樣一部法律，在草案審議階段遭到了多方的反對，險遭夭折。其遭遇反對的原因也無(wú)非是部門(mén)利益的沖突。
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