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　　黨的十七大要求“加大機構整合力度，探索實(shí)行職能有機統一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調配合機制”。2月27日，中共十七屆二中全會(huì )通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，提出推進(jìn)政府機構改革，探索實(shí)行職能有機統一的大部門(mén)體制，完善行政運行機制。十一屆全國人大一次會(huì )議通過(guò)了涉及“大部制”的國務(wù)院機構改革方案。筆者認為，這次大部制改革對預防腐敗將會(huì )起到積極作用。

　　何謂大部門(mén)體制

　　所謂大部門(mén)體制(簡(jiǎn)稱(chēng)大部制)，就是在政府的部門(mén)設置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項相對集中，由一個(gè)部門(mén)統一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標。大部制，是市場(chǎng)化程度比較高的國家普遍實(shí)行的一種政府管理模式，是為了解決機構重疊等政府管理問(wèn)題而實(shí)行的一種行政管理模式，如“大運輸”、“大農業(yè)”、“金融管理局”等。據資料顯示，美、英、法、日、德、澳、新加坡等主要發(fā)達國家，中央政府核心機構數量不多、相對精干，究其原因，很大程度上得益于大部門(mén)體制的實(shí)行。大部制在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權與執行權的分離等。澳大利亞于1987年就通過(guò)改革建立了成功的大部門(mén)體制，澳大利亞成為世界上最廉潔的國家之一，或許與此有關(guān)。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進(jìn)行了五次機構改革。經(jīng)過(guò)這幾次改革，我國的政府架構與計劃經(jīng)濟時(shí)代相比進(jìn)步了很多，但和成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟國家比較，部門(mén)設置仍然偏多，而且行政行為仍然帶有經(jīng)濟干預的慣性，舊的體制難以對不斷變化的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展需求作出迅速反應。

　　這次大部門(mén)體制改革的主要目標和總體要求是“著(zhù)力轉變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學(xué)、執行順暢、監督有力的行政管理體制”，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是要讓行政組織及其人員正確運用法律所賦予的行政權力，有效地管理公共事務(wù)，最大限度地實(shí)現公共利益，滿(mǎn)足公眾的需求，建立服務(wù)型政府。

　　大部制改革有利于克服政策制定中的部門(mén)利益傾向

　　我們在過(guò)去的反腐敗工作中，較少注意立法或政策制定中的部門(mén)利益化問(wèn)題。實(shí)際上，部門(mén)利益是中國反腐的主要障礙之一。過(guò)去部門(mén)之間職能交叉，決策周期長(cháng)、成本高，協(xié)調溝通困難，重要原因就在于受到了部門(mén)利益的嚴重影響，即所謂“權力部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益法制化”。大部門(mén)體制改革可以解決現行管理體制中各政府部門(mén)通過(guò)制定政策爭奪有利事務(wù)管轄權、處罰權、收費權，對無(wú)利可圖的事務(wù)拖延塞責等部門(mén)利益問(wèn)題無(wú)疑是釜底抽薪，可以解決部門(mén)之間的糾紛，可以促進(jìn)政策的制定和執行。這也有利于鏟除腐敗的溫床。當然，部門(mén)合并是一種權力和利益的重組，如何“說(shuō)服”既得利益者放棄現有的勢力范圍，將是一個(gè)復雜的博弈過(guò)程，所以，大部門(mén)體制改革要逐步推進(jìn)，循序漸進(jìn)。另外，如何謹防新組建的大部門(mén)產(chǎn)生新的部門(mén)利益沖動(dòng)，變以前各“小部門(mén)”的“分利益”為更強勢的“大部門(mén)”的“合利益”，這是一個(gè)當下就必須面對的現實(shí)問(wèn)題。

　　大部制改革有利于強化對權力運行的監督制約

　　有效防治腐敗，必須切實(shí)加強對權力運行的監督和制約。傳統決策權與執行權一體化，決策者與執行者身兼二職，既是“裁判員”又是“運動(dòng)員”，使決策和執行都失去了監督，從而導致政策決策和執行的不公。

　　我國的監督體制是多元化的體制，監督主體多、機構多、方式多、渠道多，但監督的實(shí)際效果并不理想。在實(shí)際運行過(guò)程中彼此既有交叉，也有空隙，職責權限不清，又缺乏溝通和協(xié)調，于是造成有的問(wèn)題多方插手、互相牽制，有的問(wèn)題推諉扯皮、無(wú)人過(guò)問(wèn)，從而導致行政管理成本高，與廉價(jià)政府的目標背道而馳。而且，目前有些政府部門(mén)集決策權、執行權、監督權于一身，容易導致權力過(guò)于集中、部門(mén)利益化等問(wèn)題，進(jìn)而產(chǎn)生一系列的腐敗問(wèn)題。

　　通過(guò)大部制改革，使大部門(mén)的職責主要在于統籌決策、協(xié)調、監督，各專(zhuān)業(yè)管理局的主要職責是具體操作執行。將決策權與執行權分離，是實(shí)現政府職能規范化、效率化、責任化的前提。建立大部制，可以使政策制定者對政策執行者實(shí)行最有效和最直接的監督，政策執行相對獨立又可以對政策制定者進(jìn)行有效制約。

　　同時(shí)，大部制的推行也有利于監督政策的統一實(shí)施。我國改革開(kāi)放的過(guò)程，主要就是發(fā)揮地方積極性和主動(dòng)性的過(guò)程，地方是歷次改革的受益者。但是，過(guò)分強調地方利益就容易導致地方保護主義甚至地方割據主義。目前普遍存在的“上有政策、下有對策”，“有令不行、有禁不止”的怪現象，就是政策失靈的表現。十七大提出行政管理體制改革的思路是“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制”。這種權力結構和運行機制的設計旨在加強對政府行政的全程監督，不但可監督政策的制定，而且可監督政策的執行，有利于政府的自身建設，有利于全國統一大市場(chǎng)的完善，符合WTO規則體系。

　　大部制改革有利于問(wèn)責

　　問(wèn)責制是國家政治制度和國家監督體系的重要組成部分，健全而有效的問(wèn)責制，有利于防治腐敗。中國官員問(wèn)責制于2003年防治“非典”期間啟動(dòng)�！胺堑洹边^(guò)后，從中央到地方都加快了推進(jìn)問(wèn)責制度化的進(jìn)程。

　　大部門(mén)體制改革有利于問(wèn)責。這次國務(wù)院機構改革精簡(jiǎn)了政府部門(mén)和機構數量，實(shí)行職能整合，有利于減少職能交叉，明晰責任。傳統的讓多個(gè)部門(mén)負責同一項工作的做法，看起來(lái)是在加強領(lǐng)導，實(shí)際上是減輕了部門(mén)應承擔的責任，造成了權責不對等。政府設置部門(mén)過(guò)多，職責劃分過(guò)細且交叉，使各級政府之間及政府內部各部門(mén)之間的關(guān)系難以協(xié)調，面對一項稍微綜合一點(diǎn)的工作，政府就不得不建立領(lǐng)導小組之類(lèi)的常設機構來(lái)加強協(xié)調和管理，所以我國政府系統行政成本高，行政效率低，行政責任難以落實(shí)。大部制是一種“大職能、寬領(lǐng)域”的政府事務(wù)綜合管理體制，能夠有效避免職能交叉，提高行政效率，便于內部協(xié)調，提高社會(huì )經(jīng)濟生活的統籌安排能力，同時(shí)也有利于行政部門(mén)負責人承擔政治責任與行政責任，有利于責任政府的建設。(田湘波 鄭燕琴)