發(fā)表評論 透明政府的建立和公民知情權的有效實(shí)現，還有待于《保密法》的修改完善
國務(wù)院《政府信息公開(kāi)條例》開(kāi)始實(shí)施，對于促進(jìn)我國建立透明政府、保障公民知情權具有極為重要的意義。該條例共分五章，除了總則和附則，主要規定了“公開(kāi)的范圍”、“公開(kāi)的方式和程序”以及“監督和保障”等內容，總計38條。這是中國出臺的首部有關(guān)保護公眾知情權的法規，因此被普遍認為是中國政府不斷自我革新和增加執政透明度的表現。
該條例確立了“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的精神，以保障公民依法獲取政府信息，實(shí)現公眾對政府工作的知情權、參與權和監督權。該條例規定，行政機關(guān)應當主動(dòng)公開(kāi)的信息，包括“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”、“需要社會(huì )公眾廣泛知曉或者參與的”、“反映本行政機關(guān)機構設置、職能、辦事程序等情況的”，以及“其他依照法律、法規和國家有關(guān)規定應當主動(dòng)公開(kāi)的”。除了行政機關(guān)已經(jīng)主動(dòng)公開(kāi)的信息，按照條例的規定，“公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門(mén)、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門(mén)申請獲取相關(guān)政府信息�！�
不過(guò)，透明政府的建立和公民知情權的有效實(shí)現，還有待于保密法的修改完善�，F行保密法是上世紀制定的，有些規定與政府信息公開(kāi)原則有不相適應之處�！墩畔⒐_(kāi)條例》屬于行政法規范疇，其位階低于保密法。按照立法的一般規律，本應按照政府信息公開(kāi)的精神先修改保密法，然后再制定《政府信息公開(kāi)條例》，然而由于種種原因，最終在法律尚未修改的前提下就頒布實(shí)施了信息公開(kāi)條例。也正因為此，我們應該按照信息公開(kāi)的精神考慮保密法的修改完善，從而有利于保障《政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施效果，達到建立透明政府和保障公民知情權的目標。
從《政府信息公開(kāi)條例》的新要求看，建議保密法可從以下幾個(gè)方面按照信息公開(kāi)的立法精神予以修改：
保密標準。保密標準的確立主要根據“國家秘密”的內涵和外延，保密法第二條規定：“國家秘密是關(guān)系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內只限一定范圍的人員知悉的事項�！弊鳛榭倓t性規定，這種界定是一種抽象的規定，主要確立了從認定程序上來(lái)界定“國家秘密”的方式，因而定密程序對于“國家秘密”的確定十分重要。需要進(jìn)一步明確所規定的定密程序，防止導致“國家秘密”本身標準的模糊。
保密范圍。保密法第八條規定了國家秘密的基本范圍，包括：“(1)國家事務(wù)的重大決策中的秘密事項；(2)國防建設和武裝力量活動(dòng)中的秘密事項；(3)外交和外事活動(dòng)中的秘密事項以及對外承擔保密義務(wù)的事項；(4)國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展中的秘密事項；(5)科學(xué)技術(shù)中的秘密事項；(6)維護國家安全活動(dòng)和追查刑事犯罪中的秘密事項；(7)其他經(jīng)國家保密工作部門(mén)確定應當保守的國家秘密事項。不符合本法第二條規定的，不屬于國家秘密。政黨的秘密事項中符合本法第二條規定的，屬于國家秘密�！�
該條規定需要進(jìn)一步界定以下問(wèn)題：其一，這種保密事項的分類(lèi)標準應防止混雜、模糊。例如，第一項的“國家事務(wù)的重大決策”，國家事務(wù)的范圍極廣，凡是有關(guān)國家事務(wù)的重大決策都可歸為此類(lèi)事項。國家事務(wù)有哪些呢？國防事務(wù)、外交事務(wù)、國家內部安全事務(wù)、科學(xué)教育事務(wù)等算不算國家事務(wù)呢？當然算。那么涉及這些事務(wù)的重大決策就都可以歸入此項。再如，第二項“國防建設和武裝力量活動(dòng)”算不算國防事務(wù)呢？“外交和外事活動(dòng)”屬于外交事務(wù)，“外交和外事活動(dòng)”的重大決策也屬于“國家事務(wù)的重大決策”�？梢园l(fā)現，該條規定中所規定的幾種事項之間交錯重疊，需要明晰。
其二，所列事項應防止過(guò)于寬泛。如第四項“國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展中的秘密事項”，這意味著(zhù)幾乎所有的經(jīng)濟社會(huì )問(wèn)題都可以納入國家秘密事項。再如，政黨的秘密事項，這里的“政黨”沒(méi)有明確界定，一般來(lái)講在中國既包括執政黨，也包括參政黨，但其事項也能納入“國家秘密”的范疇。這就意味著(zhù)保密范圍非常大，而且非常模糊。從立法技術(shù)上來(lái)講，按照“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的現代行政信息公開(kāi)精神，對于公開(kāi)事項的立法應該強調原則性、抽象性，而對于保密事項的立法應該具體、明確，主要應該采取具體事項的列舉式規定。我國保密法的相關(guān)規定，應避免過(guò)于籠統。
定密主體。保密法第十一條規定：“各級國家機關(guān)、單位對所產(chǎn)生的國家秘密事項，應當按照國家秘密及其密級具體范圍的規定確定密級。對是否屬于國家秘密和屬于何種密級不明確的事項，由國家保密工作部門(mén)，省、自治區、直轄市的保密工作部門(mén)，省、自治區政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的保密工作部門(mén)或者國家保密工作部門(mén)審定的機關(guān)確定�！币罁@一規定，定密主體主要有三類(lèi)：一類(lèi)是各級國家機關(guān)；一類(lèi)是各級單位；一類(lèi)是國家及地方各級保密工作部門(mén)或者國家保密工作部門(mén)審定的機關(guān)�？梢钥吹�，保密法將定密權授予了幾乎所有的國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位、政黨等，這些機構都可以確定自身所產(chǎn)生的哪些事項屬于“國家秘密”；不能明確確定的，由國家各級保密部門(mén)確定。因此，需要防止定密主體過(guò)于寬泛。
定密程序�！墩畔⒐_(kāi)條例》第十四條規定：“行政機關(guān)應當建立健全政府信息發(fā)布保密審查機制，明確審查的程序和責任。行政機關(guān)在公開(kāi)政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規和國家有關(guān)規定對擬公開(kāi)的政府信息進(jìn)行審查。行政機關(guān)對政府信息不能確定是否可以公開(kāi)時(shí)，應當依照法律、法規和國家有關(guān)規定報有關(guān)主管部門(mén)或者同級保密工作部門(mén)確定�！闭沾藯l規定，定密程序將對信息公開(kāi)具有決定性意義。
保密法所規定的定密程序需要防止模糊。保密法中涉及定密程序的規定有第十一條規定：“在確定密級前，產(chǎn)生該事項的機關(guān)、單位應當按照擬定的密級，先行采取保密措施�！钡谑龡l規定：“對是否屬于國家秘密和屬于何種密級有爭議的，由國家保密工作部門(mén)或者省、自治區、直轄市的保密工作部門(mén)確定�！边@種程序性規定，相當于將定密的自由裁量權完全授予了上述定密主體，由于國家秘密的范圍極為寬泛，定密主體完全可以按照自身的需要自由地確定其自身所產(chǎn)生的事項是否屬于國家秘密。作為信息公開(kāi)程序中的前置程序，完全由定密主體自由裁量的定密程序需要完善。
根據上述分析，建議從如下幾個(gè)方面著(zhù)手：
一是完善保密法的立法指導思想，從政府信息公開(kāi)原則出發(fā)，能否明確樹(shù)立“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的立法指導思想。有助于改變壟斷信息的傳統，普及透明行政、公開(kāi)行政的思想觀(guān)念，并將這種觀(guān)念貫徹到保密法的修改中去。
二是進(jìn)一步界定國家秘密的范圍，對保密事項進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，以具體而明確的列舉式立法加以規定。
三是重新界定定密主體，國家秘密的定密主體應是各級保密部門(mén)和縣以上各級人民政府。
四是重新確定定密程序，這關(guān)系到整個(gè)政府信息公開(kāi)制度的成敗�？梢钥紤]在縣以上各級人民政府設立保密委員會(huì )，由保密委員會(huì )依法裁決哪些事項屬于國家秘密的范疇，保密委員會(huì )根據多數決定的原則依照法律規定的保密標準、保密范圍來(lái)確定。
(熊文釗：中央民族大學(xué)法學(xué)院教授；張步峰：中央民族大學(xué)法學(xué)院講師）
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