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　　編者按：前不久，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議并原則通過(guò)《全國土地利用總體規劃綱要(2006～2020年)》，再次對“最嚴格的耕地保護政策”作出了細致的規定。然而，目前我國正處于工業(yè)化、城市化的關(guān)鍵階段，對建設用地的需求十分旺盛，這與可用土地數量十分有限的現狀形成了尖銳的矛盾。

　　當前，土地管理的形勢依然嚴峻，堅守耕地紅線(xiàn)的任務(wù)十分艱巨。面對中央的三令五申，一些地方政府執意鋌而走險，未批先用、以租代征、化整為零、占優(yōu)補劣等違法圈地的花樣不斷翻新；對于違法違規用地行為，事后查處問(wèn)責的力度亟待加大；遏制土地違法犯罪的體制還未理順，機制尚不健全。那么，究竟如何貫徹科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求，將18億畝耕地的紅線(xiàn)堅守到2020年？半月談編輯部最近組織調研小分隊，就當前耕地流失、地方政府土地違法中的突出問(wèn)題進(jìn)行了深入調研。

　　摁住地方?jīng)_擊中央18億畝耕地紅線(xiàn)的黑手(一)

　　萬(wàn)億土地出讓金：

　　何日從灰色地帶現形陽(yáng)光下

　　半月談?dòng)浾?季明

　　土地出讓金，一項征收超過(guò)20年的政府非稅收入，一筆規模超過(guò)萬(wàn)億元的巨額經(jīng)費，至今卻仍然“隱形”于大多數公眾的視野之外。甚至在每年各級人民代表大會(huì )上，這筆資金都不會(huì )出現在提交代表審議的預算報告中，對政府預算負有監督審查職責的人大代表們，也不清楚土地出讓金的真實(shí)狀況。

　　所幸的是，這樣的局面正在發(fā)生改變。上海等地政府部門(mén)已公開(kāi)表示，將從今年起將土地出讓金的收支狀況納入人大監督范疇。人們期待著(zhù)，本不該如此神秘的土地出讓金，能夠早日揭開(kāi)面紗。

　　土地出讓金收入超萬(wàn)億，地方政府成主要獲利者

　　1989年，財政部頒發(fā)《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法》，規定凡有償出讓國有土地使用權，各級政府土地出讓主管部門(mén)必須按規定向財政部門(mén)上繳土地使用權出讓收入。其中，土地使用權出讓收入包括土地出讓金、續期土地出讓金和合同改約補償金。自此，土地出讓金正式進(jìn)入了財政收支體系。

　　值得注意的是，這個(gè)暫行實(shí)施辦法從一開(kāi)始就明確指出，國有土地使用權出讓收入與城市土地開(kāi)發(fā)建設費用實(shí)行收支兩條線(xiàn)方式管理。上交財政的土地使用權出讓收入及其支出分別納入中央和地方財政預算。

　　土地出讓金在中央和地方的分成比例經(jīng)歷了一個(gè)演進(jìn)的過(guò)程。最開(kāi)始的規定是，土地使用權出讓收入扣除土地出讓業(yè)務(wù)費后，全部上交財政。上交財政部分，取得收入的城市財政部門(mén)先留下20%作為城市土地開(kāi)發(fā)建設費用，其余部分按40%上交中央財政，60%留歸取得收入的城市財政部門(mén)。

　　而到了1992年，分成比例的收取辦法改為，土地出讓金總額的5%上繳中央財政，地方財政收取的土地出讓金比例，由各省、自治區、直轄市和各計劃單列市財政部門(mén)在核定合理的土地開(kāi)發(fā)成本和住房?jì)r(jià)款的基礎上，自行確定。

　　自此，地方政府成為土地出讓金的“主要受益者”，而土地出讓金與地方政府的利益也日益密切起來(lái)。國務(wù)院發(fā)展研究中心一份調研報告顯示，在一些地方政府，土地直接稅收及城市擴張帶來(lái)的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。

　　2004年6月的十屆全國人大常委會(huì )第十次會(huì )議公布了一份土地管理法執法檢查情況報告，其中有一組數據：1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達1萬(wàn)多億元，其中近3年累計達9100多億元，扣除成本后的純收入約有1/4。

　　這是迄今人們所看到的最為權威而全面的關(guān)于土地出讓金的數字。其中有一處細節耐人尋味，1萬(wàn)多億收入中超過(guò)9000億都是在2001年至2003年間實(shí)現的，而那段時(shí)間，正是全國房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)始復蘇，各地房?jì)r(jià)出現上漲的開(kāi)始；可以想見(jiàn)，此后數年內全國房?jì)r(jià)進(jìn)入飆升階段，各地征收的土地出讓金又將是怎么樣的規模。

　　土地出讓金背后的三重內幕

　　隨著(zhù)規模的擴大，土地出讓金在使用中的問(wèn)題也日益暴露出來(lái)。全國人大常委會(huì )的調研報告指出，有的省、市土地出讓金收入超過(guò)了同級同期的財政收入，而對這部分資金使用又缺乏嚴格的監督管理。土地出讓金的純收入，過(guò)去主要用于城市建設，對改善城市環(huán)境、加快城市基礎設施建設起了積極作用；但隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，一些地方出讓土地獲得的收益越來(lái)越大，這些收入并未納入本級財政預算，成為一些地方盲目擴大城市建設規模和搞政績(jì)工程、形象工程的主要資金來(lái)源。

　　腐敗止于陽(yáng)光。向人大和社會(huì )公布土地出讓金的收支狀況，應該是防止土地出讓金出問(wèn)題的最好辦法，可為什么至今仍有大多數地方還是將土地出讓金“藏于深閨”呢？半月談?dòng)浾哒{查發(fā)現，理由至少有三：

　　第一，隱藏地方實(shí)際收益。按照規定，土地出讓金總額的5%要上交中央財政，但在實(shí)際操作中，一些地方政府“打折”計算土地出讓金，以擴大土地出讓金在地方上的留成比例。例如，一畝土地本應征收100萬(wàn)元的出讓金，結果做賬時(shí)就分為20萬(wàn)元的“土地出讓金”和80萬(wàn)元的“配套費”，這樣要上交中央財政的土地出讓金就由5萬(wàn)元降至1萬(wàn)元。

　　第二，隱瞞土地出讓金的實(shí)際征收情況。近年來(lái)，國土資源部門(mén)經(jīng)常發(fā)出文件，要求各地及時(shí)清繳拖欠的土地出讓金，可見(jiàn)地方在土地出讓金的征繳上還是有許多問(wèn)題的。一些地方為了追求GDP政績(jì)，盲目招商引資，出臺了分期甚至延期支付土地出讓金，政府返還甚至代繳土地出讓金等優(yōu)惠政策，使得許多本應在土地動(dòng)工前繳齊的土地出讓金，一直到項目建成后都沒(méi)有繳清。

　　第三，個(gè)別官員在土地出讓金上“尋租”腐敗。今年7月宣判的長(cháng)春市委原副書(shū)記田忠貪污、受賄案為我們揭開(kāi)了冰山一角。經(jīng)法院審理查明，田忠在擔任長(cháng)春市副市長(cháng)、市委副書(shū)記期間，將無(wú)償征用的土地使用權通過(guò)轉讓變現歸為己有，侵吞國家財產(chǎn)總計人民幣2261萬(wàn)元，其中土地出讓金為1018萬(wàn)元。近年來(lái)，官員利用職務(wù)之便為他人減免土地出讓金的案例屢見(jiàn)不鮮，已經(jīng)成為貪官落馬的一大類(lèi)型。

　　探路土地出讓金公開(kāi)監管模式

　　今年1月，上海市政府負責人公開(kāi)表示，將繼續加大公開(kāi)透明力度，其中土地出讓金、私車(chē)牌照拍賣(mài)收入等各界普遍關(guān)注的公共性資金必須公開(kāi)，“收入多少、如何運行、用在哪里，都將向社會(huì )公開(kāi)�！�

　　8月，上海市政府常務(wù)會(huì )議又批準了《關(guān)于本市貫徹落實(shí)〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知〉精神的通知》、《市級國有土地使用權出讓收支預決算管理實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于土地儲備成本認定暫行辦法》等3個(gè)文件，并明確了各部門(mén)的職責，要求建立起市級國有土地使用權出讓收支管理工作平臺。

　　根據上述文件，上海將由市房地局、市財政局、市發(fā)改委及相關(guān)部門(mén)對土地使用權出讓收支進(jìn)行統籌平衡、綜合協(xié)調，形成土地儲備、供應和出讓收支相銜接的管理體系。在這個(gè)管理模式中，市房地局負責土地出讓收入的具體征收，編制土地儲備、供應計劃以及收入預算；市發(fā)改委負責編制土地出讓支出計劃，編制城市建設支出和農村基礎設施建設支出預算；市財政局負責土地出讓收入的征收管理，平衡匯總各資金使用單位的收支預算，編制土地出讓收支預、決算。

　　與此同時(shí)，文件還規定今后上海市每年的國有土地使用權出讓收支情況，都要由市發(fā)改委和市財政局向市政府定期報告，市政府依法定期向市人大報告。據半月談?dòng)浾卟稍L(fǎng)了解，上海市政府提交人大的首份土地出讓金報告，正在積極準備之中。

　　人們有理由期待，與百姓利益密切相關(guān)的土地出讓金，終將告別“不明不白”的現狀，進(jìn)入公眾監督的視野。

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