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　　從規定到法律

　　問(wèn)責步入制度化法律化時(shí)代

　　提示

　　在基層，不少官員已有了切膚之感，一些人慨嘆：“如今官越來(lái)越難當了，責任愈來(lái)愈大，權力愈來(lái)愈小�！痹S多人開(kāi)始意識到，“當官也逐漸成了高風(fēng)險職業(yè)”。專(zhuān)家認為，雖然目前問(wèn)責制的制度設計還不能說(shuō)已經(jīng)完善，但問(wèn)責制決不會(huì )是一陣風(fēng)，而將在實(shí)踐中朝著(zhù)制度化法律化的方向發(fā)展。

　　“追究領(lǐng)導人的責任過(guò)去就有，但規模不大，問(wèn)責的相關(guān)規定比較零散，也沒(méi)有制度化�！眲⒖∩�說(shuō)。

　　據介紹，問(wèn)責中官員承擔責任的形式有道歉、引咎辭職、責令辭職、撤職、罷免、免職等。

　　官員問(wèn)責制度化較早的標志當屬1995年頒布的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作暫行條例》。此暫行條例被評價(jià)為“在干部選拔任用工作方面第一個(gè)比較全面、比較系統的文件”，并最早引入了責令辭職這種形式。

　　2002年7月9日，該條例重新修訂后“轉正”，更名為《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》。與1995年的暫行條例相比較，人們印象最深的是，此次頒布的條例又向制度化邁出了一大步，明確提出“實(shí)行黨政領(lǐng)導干部辭職制度”，并對引咎辭職和責令辭職給出了定義。

　　這一年，值得一提的事還有，時(shí)任香港特別行政區行政長(cháng)官的董建華在立法會(huì )公布，自7月1日起開(kāi)始實(shí)行官員問(wèn)責制。政務(wù)司司長(cháng)、財政司司長(cháng)和律政司司長(cháng)及11位政策局局長(cháng)不再由公務(wù)員擔任，改由行政長(cháng)官以合約聘用，任期5年。問(wèn)責制主要官員直接向行政長(cháng)官負責，各自統領(lǐng)其所轄部門(mén)工作。

　　2003年的“非典”之后，官員問(wèn)責不僅延續下來(lái)，而且開(kāi)始體現在制度層面———《黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規定》在第二年的春天緊急頒布，其中詳細列舉了9種應該引咎辭職的情形，包括在安全工作方面嚴重失職，連續或者多次發(fā)生重大責任事故，或者發(fā)生特大責任事故負主要領(lǐng)導責任的，等等。

　　2005年3月，國務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，也對問(wèn)責制的相關(guān)內容作了規定。

　　同年4月，全國人大常委會(huì )通過(guò)的《中華人民共和國公務(wù)員法》，吸收了上述部分內容，包括引咎辭職和責令辭職，“而撤職、免職、罷免三種擔責形式在其他法律法規中已有規定，公務(wù)員法就沒(méi)有再進(jìn)行規定�！眲⒖∩�說(shuō)。

　　也就是在這一年的8月，廣東省梅州興寧市大興煤礦發(fā)生透水事故，123人死亡。梅州市常務(wù)副市長(cháng)、興寧市市長(cháng)被撤職。

　　此后，“撤職”、“免職”這些曾被認為是刺激的字眼兒，也逐漸為公眾所熟知。

　　2007年12月5日，山西省臨汾市洪洞縣新窯煤礦瓦斯爆炸，105人死亡，臨汾市市長(cháng)被免職。

　　從2007年鬧到2008年的“華南虎照風(fēng)波”，讓13名相關(guān)責任人受到處理，其中，陜西省林業(yè)廳兩名副廳長(cháng)受行政記過(guò)處分并被免去副廳長(cháng)職務(wù)，陜西省林業(yè)廳信息宣傳中心主任受行政撤職處分。

　　在“問(wèn)責”這一詞匯急劇升溫之時(shí)，一些專(zhuān)家站出來(lái)“潑了冷水”：“我國當前對行政問(wèn)責的理解和適用還處于初級階段，將問(wèn)責簡(jiǎn)單等同于領(lǐng)導引咎辭職、等同于上級對下級的整頓、等同于出現事故后的懲罰舉措，這顯然還沒(méi)有真正觸及問(wèn)責制度的根本意義。實(shí)際上，行政問(wèn)責并不僅僅是讓政府官員事后為其行為承擔相應的責任，其重點(diǎn)在于預防政府官員失職失責行為的發(fā)生�！�

　　值得欣喜的是，進(jìn)入2008年，這一觀(guān)念被注入到了《國務(wù)院工作規則》當中。溫家寶總理在新一屆中央政府第一次廉政工作會(huì )議上就提到，要“加快實(shí)行以行政首長(cháng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責和績(jì)效管理制度。要把行政不作為、亂作為和嚴重損害群眾利益等行為作為問(wèn)責重點(diǎn)”。在4月2日公布的《國務(wù)院2008年工作要點(diǎn)》中，行政問(wèn)責制也位列其中。5月，《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》中，更是強調加快實(shí)行問(wèn)責制。

　　被定位為“行政問(wèn)責年”的2008年，也的確不負眾望。

　　6月30日，在陜西省政府召開(kāi)的“干部整風(fēng)大會(huì )”上瞌睡打盹的12名領(lǐng)導干部受到懲戒，并被取消本年度的公務(wù)員創(chuàng )優(yōu)評佳資格。

　　截至7月18日，云南全省共問(wèn)責干部422人，其中廳級13人，縣處級105人，涉及9個(gè)省級政府部門(mén)和14個(gè)州市。

　　9月20日凌晨，廣東省深圳市龍崗區舞廳火災43人死亡；僅僅一天之后的9月21日晚，副區長(cháng)等5人被免職。

　　9月22日，河南省登封市新豐二礦發(fā)生煤與瓦斯突出事故，登封市一名市長(cháng)、一名副市長(cháng)被建議免去職務(wù)。

　　9月23日，因為黑龍江省鶴崗市興山區富華煤礦井下火災事故，鶴崗市興山區區委書(shū)記和區委副書(shū)記被免職，一名副區長(cháng)被撤職。

　　有觀(guān)察人士注意到，目前行政問(wèn)責范圍正在逐漸擴大。同是9月，在多名高官因重大責任事故被問(wèn)責的同時(shí)，也有一些“小官”因為“小事”丟了“烏紗”：四川省劍閣縣人事局長(cháng)因為懷疑茅臺酒質(zhì)量有問(wèn)題和價(jià)格等原因，在眾人面前掌摑賣(mài)酒大爺，被免去黨內外領(lǐng)導職務(wù)；巴中市市政府將放假通知的“中秋節”誤寫(xiě)成“端午節”，有關(guān)部門(mén)的3名干部被免職。

　　中國政壇的這種變化，被專(zhuān)家解讀為“領(lǐng)導問(wèn)責”的制度化和法律化，并在媒體、學(xué)界掀起一場(chǎng)問(wèn)責制度的大討論。

　　“可以說(shuō)，我國官員問(wèn)責制度發(fā)生了一系列實(shí)質(zhì)性變化，問(wèn)責法律體系逐漸完備，問(wèn)責依據包括憲法、公務(wù)員法、相關(guān)法規文件，還有地方政府也出臺了很多行政問(wèn)責的細則�！眲⒖∩�說(shuō)。

　　據統計，截至目前，全國出臺并全面啟動(dòng)行政問(wèn)責制相關(guān)辦法的省、區、市已達10多個(gè)。今年初，云南省人民政府的第一個(gè)大動(dòng)作便是頒布《關(guān)于省政府部門(mén)及州市行政負責人問(wèn)責辦法》。云南省省長(cháng)秦光榮強調，“要讓行政問(wèn)責制度家喻戶(hù)曉，讓全社會(huì )都來(lái)監督政府官員和政府行為�！痹�9月23日云南省行政問(wèn)責工作會(huì )議上，省政府秘書(shū)長(cháng)丁紹祥更是“放出了狠話(huà)”：“對于符合問(wèn)責情形的任何事項、不負責任的任何干部，無(wú)論是誰(shuí)，無(wú)論職位高低、政績(jì)大小，該問(wèn)責的要堅決問(wèn)責、敢于問(wèn)責，一追到底，既要追究有關(guān)人員的直接責任，又要追究領(lǐng)導人員的領(lǐng)導責任，做到問(wèn)事必問(wèn)人、問(wèn)人必問(wèn)責、問(wèn)責必到底�！�

　　除了“事故型問(wèn)責”之外，一些地方甚至啟動(dòng)了“日常型問(wèn)責”，將矛頭直指不作為、慢作為的“太平官”、“庸官”。2007年11月21日，吉林省公布行政問(wèn)責暫行辦法，規定了44種納入問(wèn)責的行政行為，目的是“讓那些大錯不犯、小錯不斷的撞鐘和尚式干部混不得；讓政令不暢、執行不力，不依法行政、失信于民等行為行不通”。

　　今年10月1日，我國首部系統規范行政程序的地方規章———《湖南省行政程序規定》生效。法律界人士認為，這部規定的意義在于首次以法律形式從程序上明確限制了政府的權力，行政機關(guān)慣常的諸多“衙門(mén)習性”都被納入問(wèn)責范圍。

　　多位受訪(fǎng)專(zhuān)家表示，雖然目前問(wèn)責制的制度設計還不能說(shuō)已經(jīng)完善，但這些舉措表明，作為“有權必有責，用權受監督”的執政理念的體現，問(wèn)責制決不會(huì )是一陣風(fēng)，而將在實(shí)踐中朝著(zhù)制度化法律化的方向發(fā)展。

　　事實(shí)上，在基層，不少官員已有了切膚之感，不少人慨嘆：“如今官越來(lái)越難當了，責任愈來(lái)愈大，權力愈來(lái)愈小�！痹S多人開(kāi)始意識到，“當官也逐漸成了高風(fēng)險職業(yè)”。在大大小小的會(huì )議場(chǎng)合，“從政就要如履薄冰、如臨深淵”這樣的話(huà)也被多次提及。