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　　土地流轉現有法律缺乏操作性

　　提示

　　中國農村土地流轉的法律規范經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有，從不規范到日漸規范的過(guò)程。但就目前及今后而言，農地流轉必然會(huì )越加頻繁和復雜，流轉的范圍、方式、程度都將發(fā)生翻天覆地的變化。而我國憲法、民法通則、土地管理法、土地承包法等法律的規定過(guò)于籠統，缺乏可操作性，導致許多地方出現有法難依的現象，土地糾紛也日漸增多。

　　從“穩定和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度、健全嚴格規范的農村土地管理制度”這兩句話(huà)中要咂摸出什么味道來(lái)，似乎有些困難。記者請莫紀宏對此作更深的解讀時(shí)，他謹慎地表示，“這個(gè)提法實(shí)際上沒(méi)有透露出什么信號”，只能說(shuō)明“中央對這一塊是很慎重的”，不會(huì )采取把握不準以及和基本制度相矛盾的做法，而是采取了穩步試點(diǎn)逐步推進(jìn)的做法，在法律允許的范圍內推進(jìn)可行的改革措施。

　　新華社報道援引專(zhuān)家說(shuō)法稱(chēng)，此種表達“為進(jìn)一步完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度留下了更大的探索空間”。

　　物權法草案專(zhuān)家建議稿起草組成員、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授王軼今天在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)也表示，作為三中全會(huì )會(huì )議的一個(gè)公報，它的職責和定位也不應該涉及非常具體的農村土地權利配置狀況，它只要描述一個(gè)將來(lái)的發(fā)展方向就可以了。

　　王軼從物權法的角度對此作了特別解讀。在他看來(lái)，三中全會(huì )的公報，實(shí)際上讓物權法中有關(guān)農村土地制度的法律條文的含義變得比較明確。因為在物權法起草的過(guò)程中，圍繞農村土地制度爭議最大的一個(gè)問(wèn)題，就是關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的自由度進(jìn)一步增加的問(wèn)題。

　　據王軼介紹，土地承包經(jīng)營(yíng)權按照取得原因的不同可以分成兩種，一種是“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)通過(guò)拍賣(mài)、招標或者是公開(kāi)協(xié)商的方式設定的土地承包經(jīng)營(yíng)權，這在物權法上是允許設定抵押權的。而允許設定抵押權從某種意義上來(lái)講，就是允許土地承包經(jīng)營(yíng)權相對比較自由地進(jìn)行流轉。

　　但還有一種土地承包經(jīng)營(yíng)權取得方式，就是通過(guò)發(fā)包方和集體組織的成員訂立土地承包經(jīng)營(yíng)合同，來(lái)設定土地承包經(jīng)營(yíng)權。這就引發(fā)了一個(gè)問(wèn)題，“四荒地”以外的其他土地承包經(jīng)營(yíng)權可不可以設定抵押權，可不可以自由地進(jìn)行流轉？這個(gè)問(wèn)題在物權法起草中爭議很大。

　　“我注意到三中全會(huì )的公報中，有些話(huà)其實(shí)跟這個(gè)問(wèn)題是有直接關(guān)系的，比如‘積極發(fā)展現代農業(yè)，提高農業(yè)綜合生產(chǎn)力’。另外，公報通篇都貫徹了要破除城鄉二元結構、實(shí)現城鄉一體化的思想�！蓖踺W說(shuō)，“這里就涉及到一個(gè)問(wèn)題，現代農業(yè)肯定是用現代的技術(shù)手段、生產(chǎn)工具來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，而今天在很多地方，一個(gè)家庭享有承包經(jīng)營(yíng)權的土地可能只有幾分，多的話(huà)也就幾畝，那么，現代農業(yè)技術(shù)、農業(yè)機械如何在這樣的一個(gè)土地狀況下使用？”

　　由此推理，王軼認為，如果想發(fā)展現代農業(yè)就一定會(huì )出現農業(yè)的規�；�經(jīng)營(yíng)，而這樣一種趨勢和公報中談到“穩定和完善農村的基本經(jīng)營(yíng)制度”是不沖突的，因為我們是在認可和強化農民對土地的承包經(jīng)營(yíng)權受法律保護的基礎上推動(dòng)現代農業(yè)的發(fā)展。從這一點(diǎn)來(lái)講，如果沒(méi)有土地承包經(jīng)營(yíng)權的適度流轉，沒(méi)有土地適度的規�；�經(jīng)營(yíng)，就無(wú)法實(shí)現公報中所提到的目標，也無(wú)法實(shí)現消除城鄉二元結構的目標。

　　有“三農”問(wèn)題專(zhuān)家指出，實(shí)際上，土地政策的變化早在七年前甚至更早時(shí)就開(kāi)始了。

　　據介紹，2001年3月發(fā)布的“十五計劃綱要”就已指出，“在長(cháng)期穩定土地承包關(guān)系的基礎上，鼓勵有條件的地區積極探索土地經(jīng)營(yíng)權流轉制度改革”；2005年的“中央一號文件”曾要求，承包經(jīng)營(yíng)權流轉和發(fā)展適度規模經(jīng)營(yíng)，必須在農戶(hù)自愿、有償的前提下依法進(jìn)行，防止片面追求土地集中。此后幾乎歷年都有重要文件強調這一問(wèn)題。

　　莫紀宏從法律依據方面為記者作了一番梳理。他說(shuō)，在上世紀80年代中前期，憲法和民法通則對于農村集體所有土地都是禁止流轉的。

　　而1988年的憲法修正案則有了新的規定，“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。這在立法上第一次明確了農村土地流轉的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權可以依法轉讓”的條文。

　　自2003年3月1日起施行的農村土地承包法，以法律形式賦予了“農民長(cháng)期而有保障的土地使用權”，其中第十六條規定，承包方享有三個(gè)方面的權利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的權利，有權自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償；法律、行政法規規定的其他權利。

　　與此相對應的是，承包方也要承擔三個(gè)方面的義務(wù)：維護土地的農業(yè)用途，不得用于非農建設；依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；法律、行政法規規定的其他義務(wù)。

　　2007年10月1日起實(shí)施的物權法第一百二十八條規定：土地承包經(jīng)營(yíng)權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經(jīng)營(yíng)權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。

　　專(zhuān)家指出，中國農村土地流轉的法律規范經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有，從不規范到日漸規范的過(guò)程。就目前及今后一段時(shí)間而言，隨著(zhù)農村經(jīng)濟水平的不斷發(fā)展和農民收入結構的日益多元化，農村土地流轉必然會(huì )愈加頻繁和復雜，流轉的范圍、方式、程度都將發(fā)生翻天覆地的變化。

　　實(shí)際上，被國務(wù)院確定為“全國統籌城鄉綜合改革配套試驗區”的重慶、成都兩地在土地流轉方面，已進(jìn)行了一系列先期的變革試驗。

　　今年5月，全國政協(xié)視察團赴成渝調研。在重慶涪陵的一家生豬養殖場(chǎng)，視察團看到了“龍頭企業(yè)+農戶(hù)”的經(jīng)營(yíng)方式：在一個(gè)平緩的山坡上，原先分散的土地被集中起來(lái)，實(shí)現了小規模經(jīng)營(yíng)，公司還為就地轉換為園區工人的農民配備了小型農具。

　　在重慶和成都的許多地方，視察團都看到了類(lèi)似的模式。流轉出來(lái)的土地獲得了巨大的經(jīng)濟效益，農民的收入也增加了。

　　其他省市農村的土地變革也在悄然興起。

　　在浙江，從2001年起，許多鄉村的農民就以契約形式把承包的土地交給他人經(jīng)營(yíng)，自己按土地面積得到一定收入，當地農民把這種土地稱(chēng)為“股票錢(qián)”。據媒體報道的數據，到2001年底，多種土地流轉形式使得浙江共流轉耕地326萬(wàn)畝，農村土地流轉涉及村數占總村數的66.4%。

　　山東省寧陽(yáng)縣建立起了“股份+合作”的土地流轉路子和“底金+分紅+勞務(wù)收入”的土地流轉分配方式。