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　　失控源于制度虛設

　　我國對官員公費出國考察有著(zhù)嚴格規定，但本刊記者調查發(fā)現，在這些規定面前，有些官員卻鉆政策空子，打“擦邊球”，以考察名義變相出國旅游，基本處于失控狀態(tài)。

　　早在1993年10月2日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就曾發(fā)出《關(guān)于嚴禁用公費變相出國(境)旅游的通知》。2004年春，中辦、國辦就發(fā)出《關(guān)于嚴格控制干部出境、出國活動(dòng)開(kāi)支》的通知。2007年8月7日，中紀委就徐文艾事件發(fā)出通報強調，各地區各部門(mén)要采取得力措施，堅決剎住以公務(wù)活動(dòng)為名公款出國(境)旅游的不正之風(fēng)，等等。

　　“中央和一些地方政府近年來(lái)出臺不少規范官員出國考察的規定，但這些規定并沒(méi)有抑制住官員出國考察熱潮�！蹦祥_(kāi)大學(xué)博士生導師齊善鴻教授接受本刊記者采訪(fǎng)時(shí)表示，“官員熱衷于出國考察，主要花的都是公款。另外我們實(shí)行的是指標式管理，出國考察次數都是按官職大小而定，級別高的即使沒(méi)有公務(wù)需要，也可以名正言順地‘出國考察’。官員公費出國考察審批程序也過(guò)于簡(jiǎn)易、限制太過(guò)寬松，在源頭就沒(méi)有堵住，接下來(lái)的要組織部門(mén)同意、向紀檢部門(mén)報告、經(jīng)外事部門(mén)審批，也基本上就是走走形式�！�

　　“官員出國考察缺少可操作的具體的追究、處罰條款�！崩畛裳越淌谥赋�，“現實(shí)中，很少見(jiàn)有關(guān)官員因違規公費出國考察被處罰。不用付出代價(jià)的違規行為，在再多的禁令面前，也必將暢通無(wú)阻。在如今這個(gè)信息時(shí)代，出國考察已不是惟一的學(xué)習方法，要利用各種現代傳播技術(shù)，開(kāi)拓學(xué)習外地經(jīng)驗的其他渠道，以堵塞部分官員出國考察的種種借口。即使對那些必要的出國考察，也應該嚴加管理。如果所有的地方官員公費出國都需經(jīng)過(guò)嚴格的報批手續，其經(jīng)費報銷(xiāo)都要經(jīng)過(guò)上級監察機關(guān)的審查，官員對公費出國考察也難免會(huì )權衡得失�！�

　　受訪(fǎng)的多位專(zhuān)家認為，出國考察本是與國際接軌的一條通道，通過(guò)觀(guān)摩、學(xué)習和借鑒，往往可以增長(cháng)見(jiàn)識，開(kāi)闊視野。但目前對出國考察與出國旅游怎么界定？是否學(xué)到東西誰(shuí)來(lái)評判，誰(shuí)來(lái)監督，誰(shuí)來(lái)查處？堵住這些體制上的漏洞，才是當前規范官員出國考察的當務(wù)之急。

　　“缺乏全過(guò)程的監督和約束，透明度不高，導致一些官員無(wú)所顧忌地拿公款頻繁出國旅游�！北本┠硻C關(guān)一位公務(wù)員告訴本刊記者，“整個(gè)出國考察過(guò)程，暗箱操作的地方實(shí)在太多，包括出國考察人員的選擇標準，考察目的、時(shí)間、路線(xiàn)、結果，別說(shuō)外界，就是本部門(mén)，除幾個(gè)領(lǐng)導，一般工作人員也不知詳情。很多時(shí)候是官員出國考察回來(lái)，群眾才知道，嚴重的信息不對稱(chēng)�！�

　　每年的全國兩會(huì )上，都有代表和委員對官員違規出國考察現象提出批評�！肮�費出國考察本身沒(méi)有問(wèn)題，是實(shí)施中出現了問(wèn)題�！�2007年3月，民革中央委員麥康森代表在全國兩會(huì )期間表示，“至少有1/4的公費出國成名副其實(shí)的旅游，而不是考察�！�

　　近年來(lái)，我國官員公費出國開(kāi)支，已經(jīng)給財政造成巨大壓力。根據《2004年度行政事業(yè)單位決算》，2004年全國行政事業(yè)單位出國費用約為29億元(其中出國用匯19億元)，其中中央11億元，地方18億元。一個(gè)事實(shí)是，2004年以后，我國官員公費出國考察現象，呈急劇上升趨勢。

　　“官員出國成本過(guò)高，造成巨大浪費，是個(gè)嚴重的問(wèn)題�！敝袊�人民大學(xué)行政管理系毛壽龍教授認為，“我國公共財政體制缺乏內在的硬約束，目前還是一種軟約束，使領(lǐng)導干部可以在財政上作很多臨時(shí)性的調整，使得某些開(kāi)支遠遠超過(guò)了所需要的水平，同時(shí)也損害了其他部門(mén)的利益�！�

　　“官員是決策者，也是利益既得者，他們掌握著(zhù)巨大的財權，如果缺乏必要監督和制約，給自己安排出國考察之類(lèi)福利待遇的事情，就會(huì )屢禁不止�！痹鴱V宇告訴本刊記者，“有些政府官員為了出國，甚至不惜挪用其他款項，包括挪用稅收、土地開(kāi)發(fā)收入、動(dòng)用人民幣買(mǎi)入外匯作經(jīng)費、侵吞行政和其他公共項目經(jīng)費等�！�

　　“為解決出國考察經(jīng)費，部分官員真是用盡心機，有的甚至把費用向同級機關(guān)、下級機關(guān)和下屬單位攤派、轉嫁費用�！北本┮患移髽I(yè)負責人向記者透露，“有些官員外出考察總帶上一些企業(yè)家，說(shuō)是陪同考察，不如說(shuō)是去為官員的一些名不正言不順的消費埋單。而一些企業(yè)也愿意正好借此籠絡(luò )官員，使出國考察成為一種隱蔽的行賄方式�！�

　　陽(yáng)光反腐迫在眉睫

　　不少受訪(fǎng)專(zhuān)家認為，規范官員公費出國考察是政府自身管理改革的又一個(gè)重要切入點(diǎn)。如果政府不能從根子上找到公費出國考察存在的問(wèn)題，且實(shí)行最嚴格的限制和管理，就難以扭轉官員出國考察泛濫的局面。

　　“要想控制住官員公費出國考察，一切官員開(kāi)支都須納入財政預算，這才是解決辦法�！饼従S斌教授認為，“我國預算支出科目主要是按經(jīng)費性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)的，把各項支出劃分為事業(yè)費、行政費，等等，出國考察費用容易趁機混入其中。中央必須嚴格預算，對于預算的編制、執行進(jìn)行嚴格監督、審查，對官員出國考察費用進(jìn)行嚴格控制。這次辦法中的有關(guān)規定，目的是想從根源上解決這個(gè)問(wèn)題�！�

　　“要加強對官員公費出國考察的監管，讓出國考察與本職工作之間建立起一種有效聯(lián)系�！北本┦泻洗�律師事務(wù)所鄒瑾律師建議，“首先，考察單位由根據出國考察目的、考察的必要性、費用來(lái)源、考察路線(xiàn)以及考察人員，制定出國考察計劃，向相關(guān)監管機構申報，同時(shí)，進(jìn)行公示；其次，在監管機構組織下，對出國考察計劃舉行聽(tīng)證會(huì )，對考察計劃的可行性與必要性進(jìn)行論證，以決定是否需要考察，考察的人員是否適當，路線(xiàn)是否合理等，費用是否適當等出國考察問(wèn)題作出決定，交由考察單位組織實(shí)施；再次，考察工作完成以后，考察人員撰寫(xiě)考察報告，向監管機構匯報以至向社會(huì )公眾公開(kāi)考察報告，接受監管機構和社會(huì )公眾的監督；最后，建立起一套出國考察考核機制，對于完不成考察計劃，或者達不到考察目標、完不成考察任務(wù)者，給予一定的行政處罰，或者經(jīng)濟處罰，以致自行承擔考察費用�！�

　　“涉及官員出國考察的文件規定，要措辭嚴密、要求嚴格、處罰嚴厲，允許就是允許，禁止就是禁止，不能使用‘原則上’、‘一般’、‘特殊’等容易讓人‘心生變通’的彈性規定�！饼R善鴻教授認為，“即使存在個(gè)別‘例外’情況，也應逐一列明，以便于對照。只有拿出‘硬杠杠’、‘死規定’，才能進(jìn)一步增加政策的剛性、樹(shù)立政府的權威，從而徹底堵住制度漏洞，斷絕一些人的非分之想，確保政策不折不扣地落到實(shí)處。在當前時(shí)期，干部出國屬于底線(xiàn)管理范疇，必須在政策上做到不折不扣。否則，管理就等同于虛設�！�

　　“只有從制度上嚴格起來(lái)，才能給人以警示，斷絕某些人想利用公費出國旅游的想法�！崩畛裳越淌诮ㄗh，“第一，規范考察地點(diǎn)。凡是政府官員和公共財政支出經(jīng)費的出國考察人員，在出國前一定要在政府網(wǎng)上公布出國人員名單、考察理由、程序安排以及時(shí)間地點(diǎn)。第二，規范考察人員。要根據考察的具體內容確定合適的考察人員，特別是一些專(zhuān)業(yè)性技術(shù)性的考察，應盡量多邀請相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和專(zhuān)家學(xué)者參加。只有讓行家里手去考察，他們才知道需要看什么、學(xué)什么，考察后怎樣干。第三，實(shí)行督查制度。要切實(shí)加強對領(lǐng)導干部學(xué)習考察的督促檢查，對有令不行、有禁不止的嚴肅處理�！�

　　“必須對違紀官員加大處罰力度外，同時(shí)還應在以下兩方面加以完善�！睆堷Q教授建議，“一方面，加強出國經(jīng)費管理。對出國經(jīng)費管理，僅管住預算內資金是不行的，只要各單位預算外資金和‘小金庫’存在，官員隨時(shí)可用手中的財權解決費用問(wèn)題，所以要把‘三軌’合并，制定出剛性的出國經(jīng)費管理機制。另一方面，完善監督機制。應充分激活人大和媒體以及群眾的監督作用，杜絕那些出國官員的上級暗箱操作或自由裁量，讓官員出國考察回歸透明和公正�！�(李松)