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　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　調整后的《社保法(草案)》有三大亮點(diǎn)：一是個(gè)人跨地區就業(yè)的，其基本養老保險關(guān)系隨本人轉移；二是將農村居民納入社保體系；三是明確規定基本養老保險基金逐步實(shí)行全國統籌

　　★ 本刊記者/王維博

　　從1994年列入全國人大常委會(huì )立法規劃，到2008年底公布草案，社會(huì )保險法14年磨一劍。

　　2008年12月28日，在歷經(jīng)反復醞釀之后，涉及養老、醫療、失業(yè)、工傷、生育五大險種的《社會(huì )保險法(草案)》開(kāi)始向社會(huì )公布，并征求社會(huì )各界的意見(jiàn)。

　　該“草案”規定，涉及累計繳費年限的養老、醫療、失業(yè)三險關(guān)系均可隨本人轉移，繳費年限或分段或累計計算，國家將建立全國統一的個(gè)人社會(huì )保障號碼，個(gè)人社會(huì )保障號碼為公民身份證號碼。

　　法界人士認為，雖然該法尚是一部原則性法律，但標志著(zhù)中國社會(huì )保障立法起步，對全體公民的生活意義深遠。

　　養老保險“隨人轉移”

　　2007年12月23日，作為列入本屆全國人大常委會(huì )立法規劃的重點(diǎn)立法項目，《社會(huì )保險法(草案)》首次提請十屆全國人大常委會(huì )三十一次會(huì )議審議。

　　時(shí)隔一年，全國人大常委會(huì )二次審議這部法律草案，開(kāi)始從國家法律層面確保勞動(dòng)者的生存權。

　　調整后的草案有三大亮點(diǎn)：一是個(gè)人跨地區就業(yè)的，其基本養老保險關(guān)系隨本人轉移；二是草案將農村居民納入了社保體系；三是明確規定基本養老保險基金實(shí)行省級統籌，逐步實(shí)行全國統籌。

　　“工作地繳費，分段記錄，退休地發(fā)放”， 其中影響最大的是允許跨地區就業(yè)的個(gè)人，其基本養老保險關(guān)系隨本人轉移。

　　“這朝真正意義上的覆蓋全國城鄉的‘全民社�！�又邁出了重要一步�！比珖�社會(huì )保障基金理事會(huì )信息研究部負責人高偉在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)感言。

　　草案的公布顯然得到公眾的極大關(guān)注，據全國人大常委會(huì )法工委統計，2008年12月28日十一屆全國人大常委會(huì )第六次會(huì )議閉幕后，截至30日中午12時(shí)，僅中國人大網(wǎng)就收到意見(jiàn)28667條，“這在歷次法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)中很罕見(jiàn)”。

　　“這是因為《草案》抓住了問(wèn)題的核心�！备邆フf(shuō)，新草案最具當下時(shí)效的應該是基本養老保險的隨人轉移。即個(gè)人跨地區就業(yè)的退休時(shí)，基本養老金按照退休時(shí)各繳費地的基本養老金標準和繳費年限，由各繳費地分段計算、退休地統一支付。

　　這一政策將改變不少跨地區就業(yè)人口由于工作地點(diǎn)轉移，導致舊的養老金賬戶(hù)作廢的窘境。

　　長(cháng)期關(guān)注中國社保問(wèn)題研究的高偉認為：“在原來(lái)的機制下，由原養老金賬戶(hù)劃撥出去的個(gè)人繳費，就相當于現金返還給個(gè)人。而企業(yè)繳納部分將充入當地的社�；�金賬戶(hù)�！边@對個(gè)人的養老金賬戶(hù)積累將非常不利。到新地區工作后，個(gè)人原養老金賬戶(hù)自動(dòng)歸零，新建賬戶(hù)則要從零開(kāi)始，重新積累。

　　這種劃地而治的社保格局，曾使大量的農民工在年關(guān)將近時(shí)辭工退保，這對一些異地跳槽的上班族也是傷害。

　　“新規定使個(gè)人的養老金舊賬戶(hù)長(cháng)期保存下來(lái)�！敝袊�人民大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì )保障研究所所長(cháng)李紹光在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，“各繳費地分段計算”的規定，說(shuō)明在個(gè)人工作跨區調動(dòng)后，其養老保險賬戶(hù)中單位繳納的部分，仍然留在原地區�！暗�這個(gè)賬戶(hù)不會(huì )歸零，而是會(huì )延續到個(gè)人退休后，按照你在當地工作的年限和當地的養老金標準，給你發(fā)放一部分養老金�！�

　　伴隨社保轉移產(chǎn)生的是養老保險的“全國統籌”問(wèn)題。因為在“碎片化”的社保政策現實(shí)中，要想在多個(gè)“工作地”繳費，而幾十年之后又在“退休地”領(lǐng)取，即使到那時(shí)已經(jīng)實(shí)現了省級統籌，但沒(méi)有一個(gè)全國的結算中心，而由各省、直轄市、自治區之間“多邊結算”，仍然非常麻煩。

　　“草案已提出了逐步實(shí)現全國統籌�！崩罱B光說(shuō)，“屆時(shí)不僅養老金繳納比例全國統一，養老保險賬戶(hù)也將統一，公民身份證號與社會(huì )保障號碼真正實(shí)現‘一對一’”。

　　全國統籌的政府責任

　　“全國統籌”的實(shí)現，更多依靠政府推力。

　　《草案》規定，基本養老保險基金實(shí)行省級統籌，逐步實(shí)行全國統籌。其他社會(huì )保險基金實(shí)行省級統籌的時(shí)間、步驟，由國務(wù)院規定。

　　公眾對這樣的統籌期盼由來(lái)已久。

　　作為一部社會(huì )領(lǐng)域大法，社會(huì )保險法在上世紀90年代前期即已提上日程。1993年中共十四屆三中全會(huì )就決定建立“全覆蓋、多層次”的新社會(huì )保障體系。中共十七大報告中也提出，要以社會(huì )保險、社會(huì )救助、社會(huì )福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，加快完善社會(huì )保障體系。

　　十幾年過(guò)去了，一項極其重要的社會(huì )基礎設施遲遲沒(méi)有完全建立。全國社會(huì )保障基金理事會(huì )法規部負責人張國清在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。

　　“政府關(guān)于社會(huì )保險制定的都是單項法規和政策，缺乏高一級的綜合性法律，立法層次不高，導致社會(huì )保險的強制性比較弱，一些用人單位社會(huì )保險觀(guān)念淡薄，為了降低用工成本不參加社會(huì )保險，或者長(cháng)期拖欠社會(huì )保險，或者是瞞報少繳費等情況也是屢見(jiàn)不鮮�！睆垏�清說(shuō)。

　　從1998年開(kāi)始，劃地而治的社保問(wèn)題開(kāi)始凸顯，成為民生領(lǐng)域的焦點(diǎn)話(huà)題。此后雖經(jīng)幾輪改革，仍沒(méi)有根本解決全國統籌這一難題。

　　2008年12月初，中央經(jīng)濟工作會(huì )議再次提出，要完善社會(huì )保障體系，擴大城鎮職工基本養老保險和基本醫療保險覆蓋面。此后，國務(wù)院提出2009年底在全國范圍內全面實(shí)現基本養老保險基金省級統籌，2012年實(shí)現“全國統籌”。

　　《草案》的出臺，使這樣的政治意志開(kāi)始轉變?yōu)榉�律意志�！罢�府在這里面要起多大作用？我認為目前來(lái)說(shuō)這是一個(gè)比較大的問(wèn)題�！睆垏�清說(shuō)。

　　《草案》不僅規定了政府在社會(huì )保險基金不敷支出時(shí)給予補助，而且進(jìn)一步明確了政府支持的具體事項。比如：國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養老保險前視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔；另外，城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療實(shí)行家庭繳費和政府補助相結合；享受最低生活保障的人、喪失勞動(dòng)能力的重度殘疾人、低收入家庭六十周歲以上的老年人等所需家庭繳費部分，由政府予以補助。

　　除了資金來(lái)源，《草案》還以法律形式明確政府對社�；�金的監管職能：國家應對社會(huì )保險基金實(shí)行嚴格監管；統籌地區人民政府應當成立由參加社會(huì )保險的用人單位代表、個(gè)人代表，以及工會(huì )代表、法律專(zhuān)家、精算專(zhuān)家等組成的社會(huì )保險監督委員會(huì )，對社會(huì )保險工作提出咨詢(xún)意見(jiàn)和建議，實(shí)施社會(huì )監督。

　　《草案》留下的“空間”

　　從1994年列入全國人大常委會(huì )立法規劃，到2008年公布草案，中國的社保體系一直在反復醞釀的路上演進(jìn)，即使在最新公布的包含五項險種“社保大法”中，仍有不少授權國務(wù)院制訂具體辦法。

　　根據《草案》，養老保險實(shí)行統賬結合的運行模式(即社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合。前者用于支付退休老人的當期退休金，個(gè)人賬戶(hù)體現個(gè)人責任，由個(gè)人繳費形成)，并且提出逐步實(shí)現全國統籌。

　　如何統賬結合，何時(shí)實(shí)現全國統籌，《草案》并沒(méi)有給出答案。即使是分段計算、退休地支付等條款也受到部分學(xué)者的質(zhì)疑。

　　有研究者認為，分段計算、退休地支付的追溯地是退休地，如果勞動(dòng)者一生先后在多個(gè)地方工作，追溯難度很大，制度成本也高。此外，醫療保險是現收現付，雖然明確醫保也可以隨人走，但是卻沒(méi)有明確統籌層次，異地就醫難這個(gè)問(wèn)題還是沒(méi)有好辦法解決。參保人員異地就醫的費用仍要先由個(gè)人墊付現金，然后回到參保地的醫保中心報銷(xiāo)，很不方便�！熬唧w的政策和辦法應該盡早出臺”。

　　對此，中國人大法學(xué)院一位社會(huì )保障法研究專(zhuān)家認為，按照中國的立法習慣，層次越高越難以細化。此外，社保法涉及五個(gè)險種，各自面對的對象也不同，因此很難用一部法律規范這些關(guān)系�！胺�合現實(shí)的做法是，以一部指導性法律為主，輔以具體的法規及實(shí)施辦法，盡快形成科學(xué)規范的社保法體系�！�

　　“經(jīng)過(guò)十幾年的改革試路，覆蓋城鄉、力求公平的基本方向已經(jīng)確立，具體到養老保險、失業(yè)保險等細節問(wèn)題，尚可期待分門(mén)別類(lèi)的專(zhuān)業(yè)法來(lái)解答�！睆垏�清說(shuō)，這樣設計是為了留有改革余地。