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　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　抗旱機制缺位凸顯

　　中國還沒(méi)有建立起一套完整的抗旱投入、配套工作機制，更多時(shí)候是在靠“一事一議”來(lái)解決問(wèn)題。一事一議的結果，抗旱更多時(shí)候以“應急”來(lái)展現

　　本刊記者/楊中旭

　　“歷史上首次啟動(dòng)I級抗旱應急響應機制”——這樣的新聞標題足以讓海內外的華人同時(shí)感到緊張。

　　更有甚者，數家媒體或評論員采用了“旱災危及糧食安全”的提法�；蛟S近兩年自然災害已經(jīng)繃緊了人們的神經(jīng)，無(wú)論輿論，還是民眾，都對春節之后的這一“突發(fā)事件”高度關(guān)注。

　　不會(huì )威脅糧食安全

　　2月9日下午2時(shí)30分，呂娟風(fēng)塵仆仆地趕回北京。3時(shí)許，這位國家防總赴山東省抗旱專(zhuān)家組組長(cháng)在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)表示，這次旱災雖然嚴重，“但還比不上2000年的那次大旱”。

　　在接受本刊采訪(fǎng)時(shí)，今年中央“一號文件”的一位起草者明確表示：夏糧減產(chǎn)，旱區農民減收是肯定的，但此番旱災不會(huì )對糧食安全構成任何威脅，因為糧食連續5年豐收，國家早已做好糧食儲備工作。

　　作為抗旱應急響應機制的起草者之一，呂娟表示：這一機制從2006年方才開(kāi)始啟動(dòng)，準確的說(shuō)法應該是，2006年之后首次啟動(dòng)I級抗旱應急響應機制。

　　《中國新聞周刊》采訪(fǎng)到的多名水利專(zhuān)業(yè)人士、三農學(xué)者均認為媒體對這場(chǎng)旱災的報道有所夸張，不過(guò)，受訪(fǎng)的專(zhuān)業(yè)人士眾口一辭：適度夸張未必是壞事，因為抗旱水利投入的歷史欠賬實(shí)在太多了。

　　在接受采訪(fǎng)時(shí)，中國水科院水資源所副所長(cháng)秦大庸向《中國新聞周刊》記者透露了一則“秘聞”：中國科學(xué)院、中國工程院兩院院士石元春曾經(jīng)因為治理華北地區的鹽堿地大獲成功而深受業(yè)界信賴(lài)，但石元春自己卻保持著(zhù)清醒的頭腦。他說(shuō)，鹽堿地的治理成功，地下水位的下降才是主因。

　　《中國水危機》一書(shū)寫(xiě)道：華北地區的海河流域，大小300條支流。地下水嚴重超采，600億立方米不可補給的深層地下水資源采空了一半以上，形成超過(guò)4萬(wàn)平方公里的地下水漏斗區。書(shū)中說(shuō)，這個(gè)漏斗區的面積，位居世界第一。

　　對渴盼豐收的農民而言，鹽堿地與土壤缺水，如果只能兩害相權取其輕的話(huà)，農民會(huì )選擇后者。但歷史往往吊詭，在地下水位下降之后，遇到大旱之年，土壤缺水就成雪上的那層霜。

　　至此，水利工程、特別是灌溉工程的重要性已經(jīng)不言而喻。只是，抗旱工程的投入，“這么多年來(lái)從來(lái)就沒(méi)有充足過(guò)”。秦大庸說(shuō)。

　　抗旱：不受寵的孩子

　　根據國際間的慣例，一國水利工程的總投入，約占GDP的0.6%～0.8%，底線(xiàn)是0.5%。但在中國，卻一度徘徊在0.2%左右。秦大庸算了一筆賬：加上年底突擊花錢(qián)200億，2008年中國水利總投入約為650億，而GDP卻已經(jīng)突破了30萬(wàn)億，“水利投入只比0.2%多一點(diǎn)點(diǎn)”。

　　即使在這區區0.2%之中，抗旱經(jīng)費也只能分得其中很小的一杯羹。在接受本刊采訪(fǎng)時(shí)，水利部防洪抗旱減災研究中心常務(wù)副主任程曉陶承認，1998洪水之后，國家加大了對水利工程的投入力度，“但卻是以防洪為主的”。

　　投入上的厚此薄彼，在方方面面顯露出來(lái)，哪怕是課題研究也是如此。同一級別的課題，抗旱的課題經(jīng)費是5萬(wàn)元，防洪的課題經(jīng)費是15萬(wàn)元，在學(xué)術(shù)圈內早已見(jiàn)怪不驚。眼看著(zhù)抗旱法律缺位、機制缺失，學(xué)者們?yōu)榧訌娧芯�、盡早填補制度空白計，不得已走上了“掛羊頭賣(mài)狗肉”的道路。

　　在一次學(xué)術(shù)評審會(huì )上，有評委對名為《就缺水地區水量應急調度預案》的課題提出質(zhì)疑，理由是文不對題，文章全是抗旱的內容。課題負責人只好實(shí)話(huà)實(shí)說(shuō)：不以防洪的名義上報，課題很難獲得批復。

　　和防洪相比，抗旱更像一個(gè)不受寵的孩子。一位學(xué)者做了一個(gè)形象的比喻：父母總是對體弱的孩子偏心，防洪抗旱也是如此。洪水一來(lái)，就會(huì )對人民生命構成威脅，而旱災一到，無(wú)非是減產(chǎn)而已，挺一挺就能過(guò)去。國家財政有限，就只能先流向最緊迫的防洪工程。

　　在水利學(xué)者的這個(gè)圈子，沒(méi)有人否認1949年以來(lái)國家對水利工程投入的巨大貢獻，但關(guān)于“抗旱不受寵”現象的感同身受，卻持續了將近30年的時(shí)間。

　　從1980年廣為推廣的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，短期內迅速釋放了農村產(chǎn)能，中國糧食產(chǎn)量一度攀上高峰。但在硬幣的另一面，農地被人為分割為以家庭為單位的小塊，也人為增加了灌溉工程的覆蓋難度。

　　但在當時(shí)，并不是所有人都意識到了這個(gè)問(wèn)題。一些老資格的水利學(xué)者回憶，當時(shí)的政策制定層面由于經(jīng)驗不足，對水利抗旱工作有所忽視。這一局面，在1982～1986年連續5個(gè)中央“一號文件”鎖定農業(yè)問(wèn)題時(shí)也未見(jiàn)根本改觀(guān)，直到上世紀80年代末才有所緩解。

　　就在旱情廣為人知的2月初，2009年“中央一號”文件公布，文件中關(guān)于取消糧食主產(chǎn)區風(fēng)險基金配套的舉措令很多水利業(yè)者羨慕不已：此前糧食主產(chǎn)區風(fēng)險基金配套要求中央和地方財政按照1：1的比例出資，此番中央財政多支出超過(guò)300億人民幣，替財政更為困難的糧食主產(chǎn)區地方財政埋單，以改變“越種糧越貧困”的現象。實(shí)際上，這一現象同樣在水利工程上“無(wú)獨有偶”，秦大庸透露，地方財政在水利工程上的配套資金，長(cháng)期以來(lái)只能完成其中的30%～40%。

　　配套機制的缺失，在此番抗旱工作中難免帶來(lái)惡果。位于黃河流域的萬(wàn)家寨水庫，在財政大筆投入之后，已經(jīng)具備6億立方米蓄水能力，但由于配套灌溉管道的缺失，可利用灌溉水源卻只有2億立方米。

　　事倍功半的投入機制，無(wú)疑令此番抗旱工作雪上加霜�！叭珖�農田的灌溉面積比例，只有40%左右�！眳尉旮嬖V《中國新聞周刊》。

　　抗旱機制亟待完善

　　就在山東指導抗旱救災期間，呂娟告訴媒體：中國的抗旱法律目前尚是空白�；氐奖本┖�，她對《中國新聞周刊》說(shuō)：現在國家還沒(méi)有建立起一套完整的抗旱投入機制、配套工作機制，更多時(shí)候是在靠一事一議來(lái)解決問(wèn)題。

　　一事一議的結果，更多時(shí)候以“應急”來(lái)展現。除了啟動(dòng)I級抗旱應急響應機制，2月7日，國家防總常務(wù)副主任張志彤在接受央視采訪(fǎng)時(shí)表示，必要時(shí)需從上游調水。

　　“防洪的邏輯線(xiàn)條相對簡(jiǎn)單，沿著(zhù)河流一條線(xiàn)貫穿即可�！背虝蕴照f(shuō)，“但旱災不同，它反映了一個(gè)面，治理起來(lái)涉及方方面面，相對要復雜得多�！�

　　在灌溉面積只有40%的情況下，跨地區調水，跨流域調水固然成本巨大，但在冬小麥麥苗的嗷嗷待哺聲中已然無(wú)可選擇。問(wèn)題是，“上游的水電站需要蓄水發(fā)電，此時(shí)向下游放水，雙方又不是同一部門(mén)，還需要更高一級領(lǐng)導的協(xié)調”。

　　據《中國新聞周刊》了解，根據I級抗旱應急響應預案的相關(guān)規定，國家防總有權“在其管轄范圍內調用所需的物資、設備和人員，事后應當及時(shí)歸還或者給予適當補償”。

　　“此時(shí)就是指令性計劃的宏觀(guān)調控，沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地�！鼻卮笥拐f(shuō)。

　　這位水資源學(xué)者還估計，此番旱災的地區，居民生活用水、工業(yè)用水都將有所收縮，以保證灌溉用水�！按騻�(gè)比方說(shuō)，一座缺水城市的三口之家每月的用水指標的8個(gè)立方，旱災期間可能減為3個(gè)立方�！�

　　盡管根據《中華人民共和國水法》第二十一條規定：開(kāi)發(fā)、利用水資源，應當首先滿(mǎn)足城鄉居民生活用水，并兼顧農業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運需要。但秦大庸表示，那只是一般的規定，應急狀態(tài)下，完全可以“本末倒置”，“發(fā)電也好，洗澡也好，工業(yè)用水也好，現在哪個(gè)能有口糧重要？”

　　盡管此番旱災暴露出了抗旱投入和抗旱機制的缺失，但在業(yè)界實(shí)際上早已開(kāi)始著(zhù)手亡羊補牢。隨著(zhù)研究和認識的深入，國家防總在2003年提出了影響深遠的兩個(gè)轉變：從控制洪水向管理洪水轉變，從單一抗旱向全面抗旱轉變。在這一思路影響下，國家防總先是在2006年2月下發(fā)了抗旱預案編制大綱；2007年7月底，國務(wù)院又下發(fā)《關(guān)于加強抗旱工作的通知》，將全面抗旱機制搭出雛形；2008年底，國家防總又下發(fā)“抗旱工作規劃”和“抗旱工作技術(shù)編制”兩個(gè)大綱，為全面抗旱工作再埋地基。

　　“這個(gè)月的20日，我們馬上就要召開(kāi)《中華人民共和國抗旱條例(草案)》的研討會(huì )，這并不是因為這次旱災而提前召開(kāi)�！弊鳛橹袊�水科院防洪抗旱減災研究所的副所長(cháng)，呂娟告訴《中國新聞周刊》，“這個(gè)條例去年就已經(jīng)進(jìn)入國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議階段，我們只是在不斷完善它�！�

　　關(guān)于抗旱工作機制的建設，呂娟表示，基礎性工作的效果不可能立竿見(jiàn)影，但會(huì )在未來(lái)起到?jīng)Q定性的作用。 ★