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　　關(guān)于《中華人民共和國可再生能源法修正案(草案)》的說(shuō)明

　　一、可再生能源法修改的提出

　　《中華人民共和國可再生能源法》于2005年審議通過(guò)后，對加快推動(dòng)我國可再生能源開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)生了非常重要的作用，國家各種配套規定相繼出臺，風(fēng)力發(fā)電、太陽(yáng)能發(fā)電等各種可再生能源產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，風(fēng)力發(fā)電連續4年翻番，2008年底全國風(fēng)電裝機達到1250萬(wàn)千瓦；太陽(yáng)能熱利用、農村沼氣以及其他生物質(zhì)利用也取得長(cháng)足進(jìn)步�？稍偕�能源法不僅成為我國可再生能源發(fā)展的重要法律保障，在國際上也產(chǎn)生了積極良好的影響。

　　但是，隨著(zhù)近年來(lái)我國可再生能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，可再生能源法實(shí)施中存在的一些問(wèn)題逐步暴露出來(lái)。對此全國人大代表也通過(guò)代表議案和代表建議多次反映。2009年十一屆全國人大二次會(huì )議上褚君浩等30位代表和王燕文等47位代表針對可再生能源發(fā)電上網(wǎng)和電價(jià)問(wèn)題，提出有關(guān)修改可再生能源法的代表議案(第0086、0486號議案)。2008年有83位代表和西藏代表團提出了有關(guān)加強可再生能源開(kāi)發(fā)利用、完善有關(guān)法律和配套政策的20項代表建議，并被列為2009年全國人大常委會(huì )繼續督辦的重點(diǎn)辦理建議。這些代表議案和代表建議內容詳實(shí)，分析有據，國內外有對比。所提出的意見(jiàn)和建議，明確要求解決電網(wǎng)規劃和建設不適應可再生能源發(fā)電發(fā)展，可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)與費用分攤機制不完善，配套優(yōu)惠財稅政策未能有效落實(shí)等突出問(wèn)題，并建議通過(guò)修改完善和有效實(shí)施可再生能源法分別加以解決。

　　為認真辦理代表議案和代表建議，有效解決可再生能源法實(shí)施中的突出問(wèn)題，我委對可再生能源法三年來(lái)的實(shí)施情況，開(kāi)展了可再生能源法的法律后評估工作，形成了后評估報告。報告全面回顧總結了可再生能源法實(shí)施以來(lái)我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的進(jìn)展，歸納梳理了法律實(shí)施中存在的主要問(wèn)題，對代表議案和代表建議所提出立法建議的必要性和可行性進(jìn)行了分析，同時(shí)提出了有關(guān)法律條文的修改意見(jiàn)。在后評估工作的基礎上，圍繞有關(guān)法律條文修改意見(jiàn)，我委先后于6月23日、6月29日組織召開(kāi)了專(zhuān)家座談會(huì )和國務(wù)院有關(guān)部門(mén)座談會(huì )，并于7月8日赴內蒙古進(jìn)行了調研，召開(kāi)了由提出代表議案的全國人大代表和部分地方人大、政府相關(guān)部門(mén)、企業(yè)代表參加的座談會(huì )。隨后，于7月10日和7月17日兩次召開(kāi)條款修改協(xié)調會(huì )，請國家發(fā)改委、財政部、科技部、住房和城鄉建設部、國務(wù)院法制辦、國家能源局、國家電監會(huì )、國家電網(wǎng)公司等有關(guān)部門(mén)和單位分別提出修改意見(jiàn)和建議，并反復協(xié)調意見(jiàn)和建議。通過(guò)調研、座談和反復論證，同有關(guān)部門(mén)和單位反復協(xié)調同意，并正式發(fā)文征求了國務(wù)院法制辦意見(jiàn)，就上述法律條文的修改基本達成了一致意見(jiàn)。2009年7月22日，十一屆全國人大環(huán)境與資源保護委員會(huì )第十三次會(huì )議討論通過(guò)了《中華人民共和國可再生能源法修正案(草案)》，現提請全國人大常委會(huì )審議。

　　二、可再生能源法條款修改的原則和主要內容

　　在現行可再生能源法的“國家責任和全社會(huì )支持相結合、政府引導和市場(chǎng)運作相結合、當前需求和長(cháng)遠發(fā)展相結合”三項原則的基礎上，根據代表議案和代表建議以及法律實(shí)施后評估報告，我們在法律修正案(草案)的起草過(guò)程中突出強調了以下三個(gè)原則：一是統籌規劃的原則。加強可再生能源開(kāi)發(fā)利用規劃與國家能源發(fā)展戰略的綜合協(xié)調，強化國家規劃對地方規劃的指導調控作用，促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)科學(xué)的快速有序發(fā)展，又要防止不具備基本條件時(shí)盲目發(fā)展；二是市場(chǎng)配置與政府宏觀(guān)調控相結合的原則。堅持現行法律確定的市場(chǎng)配置資源與競爭機制，堅持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電的招標制度的同時(shí)，通過(guò)保障性收購的最低限額指標，加強政府對可再生能源市場(chǎng)的宏觀(guān)調控能力；三是國家扶持資金集中統一使用的原則。在現有資金渠道不變的情況下，將國家財政設立的可再生能源發(fā)展專(zhuān)項資金和可再生能源電價(jià)附加資金集中使用，調整資金管理方式，形成政府統一調控的可再生能源發(fā)展基金。

　　根據上述原則，我們對現行可再生能源法第八條、第九條、第十四條、第二十條、第二十四條作了修改，并對涉及的法律責任條款第二十九條作了相應修改。

　　(一)關(guān)于第八條和第九條可再生能源開(kāi)發(fā)利用規劃的規定

　　近年來(lái)，隨著(zhù)我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，可再生能源開(kāi)發(fā)利用規劃及其實(shí)施中的一些問(wèn)題也逐步暴露出來(lái)，如規劃缺乏足夠的資源評價(jià)基礎，規劃目標缺乏科學(xué)預見(jiàn)性，國家和地方規劃間缺乏相互銜接，使可再生能源的發(fā)電規劃同電網(wǎng)規劃不同步、不協(xié)調的問(wèn)題日益突出。例如我國風(fēng)能主要分布在三北(華北、西北、東北)和東南沿海等偏遠地區，絕大部分處于電網(wǎng)末梢，電網(wǎng)建設相對薄弱，致使東北、內蒙古、西北等風(fēng)能資源豐富地區的風(fēng)電難以輸送到負荷中心。同時(shí)，一些地方在不具備并網(wǎng)條件下，盲目擴大可再生能源發(fā)電規模。因此，需要在法律規定上加強規劃的統籌協(xié)調，強化可再生能源開(kāi)發(fā)利用規劃同國家能源發(fā)展戰略的銜接，明確地方根據全國規劃編制地方實(shí)施規劃，增加規劃編制的原則和內容，有效發(fā)揮規劃的指導和調控作用。

　　為此，建議修改第八條第一款，明確要依據能源發(fā)展戰略和可再生能源技術(shù)發(fā)展狀況，編制全國可再生能源開(kāi)發(fā)利用規劃，報國務(wù)院批準后實(shí)施；第三款明確省、自治區、直轄市人民政府管理能源工作的部門(mén)會(huì )同本級人民政府有關(guān)部門(mén)，依據全國可再生能源開(kāi)發(fā)利用規劃，編制本行政區域可再生能源開(kāi)發(fā)利用實(shí)施規劃，經(jīng)本級人民政府批準后，報國務(wù)院能源主管部門(mén)和國家電力監管機構備案，并組織實(shí)施。

　　為增強批準的全國和省級可再生能源開(kāi)發(fā)利用規劃的調控作用，第九條對可再生能源開(kāi)發(fā)利用規劃以及實(shí)施規劃增加了規劃編制原則和具體內容，明確規定應當堅持因地制宜、統籌兼顧、合理布局、有序發(fā)展的原則。規劃內容應包括發(fā)展目標、主要任務(wù)、區域布局、重點(diǎn)項目、實(shí)施進(jìn)度、服務(wù)體系和保障措施等。

　　(二)關(guān)于第十四條可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度

　　對可再生能源發(fā)電實(shí)施全額保障性收購制度，是強化有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源的責任和義務(wù)，培育可再生能源市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)的重要手段�，F行可再生能源法雖然規定了全額收購制度，但主要是通過(guò)在電網(wǎng)覆蓋范圍內發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)履行并網(wǎng)協(xié)議來(lái)解決，實(shí)施中由于雙方企業(yè)利益關(guān)系和責任關(guān)系不明確，缺乏對電網(wǎng)企業(yè)的有效行政調控手段和對電網(wǎng)企業(yè)的保障性收購指標要求，難以落實(shí)有關(guān)全額收購的規定。為此，根據代表議案和有關(guān)方面的建議，建立全額保障性收購制度，這也是一些國家在可再生能源起步和成長(cháng)階段實(shí)施的重要政策。建議在第十四條增加國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度的規定，并明確提出國務(wù)院能源主管部門(mén)會(huì )同國家電力監管機構和國務(wù)院財政部門(mén)，依照全國可再生能源開(kāi)發(fā)利用規劃，制定全國可再生能源發(fā)電量的年度收購指標和實(shí)施計劃，確定并公布對電網(wǎng)企業(yè)應達到的全額保障性收購可再生能源發(fā)電量的最低限額指標。國家電力監管機構負責監管最低限額指標的實(shí)施。同時(shí)，將原第十四條內容修改調整為第三款，明確規定電網(wǎng)企業(yè)應當依據前款規定的最低限額指標，與依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，收購不低于最低限額指標的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全。

　　強化電網(wǎng)企業(yè)規劃和建設配套電網(wǎng)設施的責任，是落實(shí)可再生能源開(kāi)發(fā)利用規劃的前提條件，也是落實(shí)有關(guān)全額保障性收購要求的重要前提�，F行可再生能源法對電網(wǎng)企業(yè)規劃和建設配套電網(wǎng)設施沒(méi)有做出規范，電網(wǎng)規劃和建設滯后于可再生能源發(fā)電的情況比較突出，一些地區可再生能源發(fā)電項目難以及時(shí)并網(wǎng)發(fā)電，已經(jīng)嚴重制約了可再生能源開(kāi)發(fā)利用的持續健康發(fā)展。為此，建議在第十四條增加一款，規定電網(wǎng)企業(yè)應當加強電網(wǎng)規劃和建設，擴大可再生能源電力配置范圍，發(fā)展和應用智能電網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)，完善電網(wǎng)運行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。同時(shí)，為了保障電網(wǎng)企業(yè)的運行安全和合理利益，提高電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電量的積極性，建議國務(wù)院有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步落實(shí)本法第二十一條有關(guān)電網(wǎng)費用的規定，堅持發(fā)揮市場(chǎng)對資源配置作用，同時(shí)堅持政府對市場(chǎng)的調控，加快落實(shí)國務(wù)院批準的電價(jià)改革方案，完善電網(wǎng)企業(yè)定價(jià)機制，及時(shí)消納可再生能源電力隨機性、間歇性等因素帶來(lái)的新增合理成本。

　　同時(shí)，根據第十四條的修改內容，我們相應修改了第二十九條法律責任條款。

　　(三)關(guān)于第二十條可再生能源電價(jià)附加和第二十四條設立可再生能源發(fā)展基金的有關(guān)規定

　　建立可再生能源發(fā)展基金，是政府重要的經(jīng)濟調控手段，也是國際上很多國家推進(jìn)可再生能源持續快速發(fā)展所采用的有效辦法。目前我國已建立了可再生能源電價(jià)附加資金制度，征收標準為每千瓦時(shí)2厘錢(qián)，2009年全年預計征收45億元左右。依照現行可再生能源法第二十條規定和有關(guān)部門(mén)規章，當前可再生能源電價(jià)附加通過(guò)電網(wǎng)企業(yè)網(wǎng)間結算方式調配，一是可再生能源附加計為電網(wǎng)企業(yè)收入，所繳納增值稅和所得稅等要占全部附加資金的三分之一；二是資金調配周期長(cháng)，補貼資金不能及時(shí)到位，電力企業(yè)資金壓力較大。從長(cháng)遠來(lái)看，附加資金規模會(huì )不斷擴大。全國人大代表和各地人大以及國務(wù)院有關(guān)部門(mén)明確建議改為基金方式征收和調配。具體意見(jiàn)是把現行可再生能源法規定征收的電價(jià)附加和國家財政專(zhuān)項資金合并為政府基金性質(zhì)的國家可再生能源發(fā)展基金�？紤]到基金征收、使用和管理涉及國務(wù)院財政、價(jià)格、能源等多個(gè)部門(mén)的職責，我們建議有關(guān)部門(mén)共同協(xié)作修改和制定相關(guān)的配套規定，把基金切實(shí)管好用好，有效發(fā)揮其扶持我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的積極作用。

　　為此，建議第二十條修改為：電網(wǎng)企業(yè)依照本法第十九條規定確定的上網(wǎng)電價(jià)收購可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計算所發(fā)生費用之間的差額，由在全國范圍對銷(xiāo)售電量征收可再生能源電價(jià)附加補償�？稍偕�能源電價(jià)附加列入可再生能源發(fā)展基金管理。同時(shí)，建議修改第二十四條，規定國家設立政府基金性質(zhì)的可再生能源發(fā)展基金。來(lái)源包括國家財政年度安排專(zhuān)項資金和征收的可再生能源電價(jià)附加等。鑒于我國部分地區難以通過(guò)當地電網(wǎng)的銷(xiāo)售電價(jià)消納可再生能源發(fā)電接網(wǎng)費用，建議在基金使用范圍中增加兩項：一項是依照本法第二十條、第二十二條規定的差額費用；另一項是依照本法第二十一條規定的接網(wǎng)費用以及其他相關(guān)費用，電網(wǎng)企業(yè)不能通過(guò)銷(xiāo)售電價(jià)回收的，可以申請可再生能源發(fā)展基金補助。規定可再生能源發(fā)展基金的管理辦法由國務(wù)院財政部門(mén)會(huì )同國務(wù)院能源、價(jià)格等有關(guān)主管部門(mén)制定。

　　此外，一些代表和有關(guān)部門(mén)也提出了對第十九條可再生能源發(fā)電項目上網(wǎng)電價(jià)制度的修改意見(jiàn)。我們對此進(jìn)行了認真研究后認為，現行法律中有關(guān)可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)的條款規定了有利于促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用和經(jīng)濟合理性的原則，確立了政府定價(jià)與招標定價(jià)相結合、政府調控與市場(chǎng)競爭相結合的機制，這些規定在現行階段是適用的。當前出現的上網(wǎng)電價(jià)問(wèn)題，主要反映了在法律具體實(shí)施中沒(méi)有處理好有利于促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用的原則和經(jīng)濟合理性原則的關(guān)系，沒(méi)有處理好政府定價(jià)和招標定價(jià)的關(guān)系。解決有關(guān)上網(wǎng)電價(jià)問(wèn)題的關(guān)鍵不是修改法律的相關(guān)規定，而是完善法律實(shí)施辦法，加快制定并公布全國可再生能源分類(lèi)上網(wǎng)電價(jià)，并在此基礎上鼓勵發(fā)電企業(yè)適度競爭，逐步降低電價(jià)水平。為此，我們認為可暫不修改有關(guān)法律條款。