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　　在當前社會(huì )組織繁榮發(fā)展的同時(shí)，挪用善款、內部交易等各種形式的問(wèn)題的確存在；根源在于，“雙重管理”在某種程度上陷入了“雙重難管”的困境，導致社會(huì )組織身份認同的紊亂，并進(jìn)一步導致了內部治理的失控

　　正在北京從事博士后研究工作的中南大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院副教授董文琪向記者介紹了“社會(huì )組織”的涵義：從廣義而言，是指政府與企業(yè)之外的其他組織；從狹義來(lái)講，則是指政府編制外的，一般通過(guò)提供公益服務(wù)和調整群體之間的利益關(guān)系，參與社會(huì )公共事務(wù)管理的民辦社會(huì )機構。通常具有“志愿性、非營(yíng)利性、民間性、自治性”特點(diǎn)。

　　據董文琪介紹，根據登記注冊情況，我國的社會(huì )組織可分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是在民政部門(mén)登記注冊，并分別以社會(huì )團體、基金會(huì )和民辦非企業(yè)單位等形式存在的社會(huì )組織；第二類(lèi)是未經(jīng)民政部門(mén)登記注冊的，包括在工商部門(mén)登記注冊，或者未取得任何登記注冊的大量社會(huì )組織。

　　來(lái)自民政部的統計數據顯示：截至2008年年底，全國共有社會(huì )組織41.4萬(wàn)個(gè)，比上年增長(cháng)7%；這些社會(huì )組織的業(yè)務(wù)范圍涉及科教文衛體以及勞動(dòng)、民政、環(huán)境保護、社會(huì )中介服務(wù)等社會(huì )生活的各個(gè)領(lǐng)域，吸納就業(yè)人數達475.8萬(wàn)人，形成固定資產(chǎn)805.8億元，各類(lèi)費用支出964.8億元，接收社會(huì )捐贈77.3億元，接收捐贈實(shí)物折價(jià)26.1億元。

　　無(wú)論是官方還是民間的評價(jià)都認為，社會(huì )組織是推進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展、化解社會(huì )矛盾、實(shí)現社會(huì )穩定、構建社會(huì )主義和諧社會(huì )不可或缺的重要力量。

　　董文琪進(jìn)一步分析說(shuō)，艾滋病防治組織的產(chǎn)生與發(fā)展有其特殊性，還不太同于一般的社會(huì )組織。但在當前社會(huì )組織繁榮發(fā)展的同時(shí)，挪用善款、內部交易等各種形式的問(wèn)題的確存在。較早之前的例子有曾經(jīng)轟動(dòng)一時(shí)的“全國牙防組違規認證事件”，近期的例子也有中國性學(xué)會(huì )違規從事?tīng)I利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)事件等。

　　董文琪認為，社會(huì )組織出現的諸多問(wèn)題“凸顯出了社會(huì )管理手段的滯后”。

　　據介紹，當前，我國對社會(huì )組織的管理是雙重管理體制，即由登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別對社會(huì )組織實(shí)施管理的雙重負責管理制度。這種管理制度是在分散社會(huì )組織管理失范風(fēng)險的理念下形成的，但是，在社會(huì )組織快速增長(cháng)的今天，這種管理制度的局限性和滯后性顯露無(wú)遺。董文琪認為，“雙重管理”在某種程度上陷入了“雙重難管”的困境：

　　一方面，作為社會(huì )組織成立的審查者和業(yè)務(wù)指導者，主管單位難以平衡和履行其對社會(huì )組織的管理職責、程度和方式。我國的行政法規并未對行政管理機關(guān)如何履行業(yè)務(wù)指導及管理職責作出具體規定，也未授予行政管理部門(mén)相應的管理職權，因而導致行政管理機關(guān)對社會(huì )組織管理的權責不一致，容易走向無(wú)為放縱或積極干預這兩個(gè)極端。

　　另一方面，這種管理制度還導致登記管理機關(guān)的管理無(wú)力。因為我國法律同樣未對各級民政部門(mén)如何承擔社會(huì )組織的成立、變更、注銷(xiāo)的登記或者備案、年度檢查、行政處罰等監管職責，給予切實(shí)的財政支持和賦權。民政部門(mén)作為社會(huì )組織的登記管理機關(guān)，在對社會(huì )組織依法實(shí)施管理時(shí)，普遍面臨著(zhù)權力有限、力量薄弱等問(wèn)題。

　　對于上述觀(guān)點(diǎn)，田坤表示同意。他認為，雙重管理導致了社會(huì )組織身份認同上的紊亂，并進(jìn)一步導致了內部治理的失控。

　　北京的社會(huì )組織管理新機制規定，以后成立社會(huì )組織將不必再找行政部門(mén)，而是由政府指定的“樞紐組織”擔當起業(yè)務(wù)主管的功能。這種探索被認為是一種突破，但新的問(wèn)題是，“樞紐型”社會(huì )組織的身份如何確定，它們究竟是裁判員、監督員，還是運動(dòng)員

　　針對社會(huì )組織管理上存在的問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)紛紛采取了積極的應對之策。公共管理博士戰建華向記者介紹說(shuō)，在各地的創(chuàng )新探索中，影響最大且最為業(yè)內人士看好的，當屬北京的“樞紐型”社會(huì )組織管理手段的運用。

　　據介紹，今年，北京市出臺的社會(huì )組織管理新政策規定，以后成立社會(huì )組織將不必再找行政部門(mén)。此外，除少數具有特殊職能的部門(mén)外，大部分行政部門(mén)與社會(huì )組織的關(guān)系將從“主管主辦”過(guò)渡到“行業(yè)指導”的關(guān)系。由政府指定的“樞紐組織”將擔當起業(yè)務(wù)主管的功能。

　　今年4月，北京市社會(huì )建設工作領(lǐng)導小組發(fā)布消息稱(chēng)，正式認定首批10家市級“樞紐型”社會(huì )組織，包括：北京市總工會(huì )、共青團北京市委、北京市婦聯(lián)、北京市科協(xié)、北京市殘聯(lián)、北京市僑聯(lián)、北京市文聯(lián)、北京市社科聯(lián)、北京市紅十字會(huì )、北京市法學(xué)會(huì )，分別負責職工類(lèi)、青少年類(lèi)、婦女兒童類(lèi)、科學(xué)技術(shù)類(lèi)、殘障服務(wù)類(lèi)、涉僑類(lèi)、文學(xué)藝術(shù)類(lèi)、社會(huì )科學(xué)類(lèi)、醫療救助類(lèi)、法學(xué)類(lèi)社會(huì )組織的聯(lián)系、服務(wù)和管理。

　　北京市社工委有關(guān)負責人在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)介紹說(shuō)，社會(huì )組織管理將逐步實(shí)現“政社分開(kāi)、管辦分離”，大部分行政部門(mén)只行使行業(yè)指導職責，原則上不再作為社會(huì )組織業(yè)務(wù)主管單位，而是授權人民團體等“樞紐型”社會(huì )組織作為業(yè)務(wù)主管單位，對社會(huì )組織進(jìn)行分類(lèi)管理。今后，除少部分有特殊職能的部門(mén)外，大部分行政部門(mén)原則上不再接受新的社會(huì )組織設立申請。

　　對于這種管理新機制，田坤的看法是，這在本質(zhì)上是一種政府授權和委托的行為，“樞紐型”社會(huì )組織在獲得委托的職能后，可以合理地對其他社會(huì )組織進(jìn)行管理。

　　“政府設立‘樞紐型’社會(huì )組織的目的之一，是希望利用更多的社會(huì )力量或民間資源來(lái)承擔社會(huì )福利和社會(huì )服務(wù)所需要的成本，新政策是符合這個(gè)目的的�！碧锢ふf(shuō)，“不過(guò)，為了讓政策產(chǎn)生效應，有必要對‘樞紐型’社會(huì )組織的身份進(jìn)一步明確。比如，在具體的履行職能的過(guò)程中，它們究竟是裁判員、監督員，還是運動(dòng)員？”

　　因為在認證以及經(jīng)濟方面存在問(wèn)題，全國牙病防治指導組于2007年4月30日被衛生部撤銷(xiāo)。(本報記者 杜曉 本報見(jiàn)習記者 任雪 本報實(shí)習生 韓丹東)