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　　私搭亂建筑“圍城”

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任李鐵、北京市社科院首都社會(huì )治安綜合治理研究所副所長(cháng)袁振龍等專(zhuān)家認為，在城市規劃并沒(méi)有將流動(dòng)人口居住問(wèn)題納入到范疇內，當地農民利用了集體建設用地在城市規劃范疇之外發(fā)展了出租屋，滿(mǎn)足了流動(dòng)人口的居住需求，盡管違背了土地使用政策，卻有其積極的意義。但是由于城鄉接合部區域規劃長(cháng)期存在著(zhù)不統一和不確定的問(wèn)題，其建設和發(fā)展處于無(wú)序狀態(tài)和短期行為，這種私搭亂建“圍城”現象，將嚴重制約城市化的有序推進(jìn)。

　　記者在調查中了解到，部分城鄉接合部及“城中村”的混亂狀況，事實(shí)上是源于城市建設開(kāi)發(fā)的不徹底。當城市擴展到城鄉接合部的農村時(shí)，開(kāi)發(fā)單位由于看到拆遷成本過(guò)高，就只征用了耕地，沒(méi)有及時(shí)征用農村集體建設用地，出現了“征地不征人”的現象，這部分“失地農民”利用自家的宅基地建蓋了出租房屋。

　　北京市朝陽(yáng)區十八里店鄉白墻子村的農地早在1997年被征用開(kāi)發(fā)為方莊小區，村里的建設用地在規劃中作為小區的配套綠地，當地村民已全部轉為城市居民，但因為綠化地無(wú)經(jīng)濟效益，開(kāi)發(fā)商遲遲不拆遷，幾年來(lái)村民私搭亂建，把自家房屋租出去了，村中的大小事務(wù)無(wú)人管理，形成城市“真空”。

　　由于城鄉接合部呈現動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢，隨著(zhù)城市化進(jìn)程，一方面被逐步被納入城市建成區，同時(shí)又不斷地向外擴展，吸納新的農村地區，形成新的城鄉接合部。這種不穩定性促進(jìn)了當地農民的建筑和經(jīng)營(yíng)只能是短期行為，建設上盡量采取簡(jiǎn)易材料，爭相擴大違建面積，一是為獲得財產(chǎn)性收益，二是期望拿到更多數額的拆遷補償。這也給下一步的城鄉接合部改造帶來(lái)較大難度。

　　更為嚴峻的是，大量流動(dòng)人口涌入當地以后，原有的鄉村管理體制遠遠不能適應人口巨幅增長(cháng)的壓力，進(jìn)而形成了城鄉管理的盲區。在唐家嶺村，本地人口不足3000人，接納了近5萬(wàn)人的流動(dòng)人口，相當于一個(gè)縣城的人口規模，卻仍然由村委會(huì )來(lái)管理，最終的結果只能是村委會(huì )只管自己的村民，其他的都不管。

　　拆村建城是出路

　　去年底，記者來(lái)到大興區義和莊村，眼前呈現出的是一大片已經(jīng)騰退出來(lái)的空地。村支部書(shū)記趙顯軍說(shuō)，這里就是當年的村莊，全村一共920戶(hù)民宅，在37天之內全部簽訂了拆遷協(xié)議。2009年以來(lái)，北京市典型的城鄉接合部地區大興區整建制拆除33個(gè)村近1.18萬(wàn)戶(hù)民宅，拆除總面積將超過(guò)340萬(wàn)平方米。當地的負責人介紹說(shuō)，要想徹底解決城鄉接合部的問(wèn)題，出路只有拆遷。

　　記者在北京、上海、武漢等城市看到，隨著(zhù)城市化向城區外圍擴展，一些城鄉接合部和“城中村”的土地商業(yè)價(jià)值開(kāi)始顯現出來(lái)，使政府有能力通過(guò)實(shí)施土地開(kāi)發(fā)，并按市場(chǎng)化價(jià)格對當地村民進(jìn)行補償，完成城鄉接合部的治理。北京的城市拓展區已從原來(lái)朝陽(yáng)、豐臺、海淀，推進(jìn)到大興、順義、通州等地；上海2009年提出郊區與城區發(fā)展并重的戰略，并將未來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)重心放在了郊區；武漢計劃在3年內，把100多個(gè)城中村全部改造。

　　武漢市推進(jìn)的大規模拆遷“城中村”，也同樣沒(méi)有考慮到流動(dòng)人口的安置。在2009年底基本完成拆遷的武漢市漢陽(yáng)區江堤村，原來(lái)村民的收入主要以出租房屋為主，村里的流動(dòng)人口與當地人口差不多1：1的比例。原村黨支部書(shū)記、現改制為武漢江騰經(jīng)貿集團有限公司董事長(cháng)肖喜平說(shuō)，當初流動(dòng)人口租村里一間房子，一個(gè)月只要100元，而改造完成后，一個(gè)月的租金要七八百元，根本住不起，只能往外走。

　　在北京辦學(xué)15年的行知打工子弟學(xué)校校長(cháng)、河南籍農民工易本耀畫(huà)了一張漂泊圖。記者從“漂泊圖”上摘錄了這所學(xué)校在京城搬家的停駐點(diǎn)，共有8處，分別是：五棵松菜地-甄家墳-沙窩村-彰化村-凌云出租房-五路居48號-紫竹院路60號-龔村67號。搬遷路線(xiàn)跨越北京豐臺、石景山和海淀三個(gè)行政區。易本耀形容“就像長(cháng)征”，其中1997年春天的兩個(gè)星期里，學(xué)校被迫搬了3次家。

　　記者采訪(fǎng)中，基層干部普遍認為拆農村、建新城，才能根本解決城鄉接合部問(wèn)題，為城市發(fā)展提供空間。北京市社科院首都社會(huì )治安綜合治理研究所副所長(cháng)袁振龍指出，這部分“天量”流動(dòng)人口，并不會(huì )因為城鄉接合部的改造和城中村的拆除而離開(kāi)城市，只是從一個(gè)地區又被挪到了另一個(gè)地區，始終生存在城市邊緣，最終造成“城市爛邊”的擴散效應。

　　打破“不完全城市化”束縛

　　記者采訪(fǎng)部分城市管理學(xué)專(zhuān)家、人口學(xué)專(zhuān)家認為，大城市城鄉接合部地區存在的問(wèn)題，實(shí)際上反映出我國城市化進(jìn)程中“不完全”、非正規的特征，要從根本上解決這些城鎮化的難點(diǎn)，必須打破“不完全城市化”束縛，實(shí)現流動(dòng)人口有條件、有秩序、低成本向城市轉移。

　　復旦大學(xué)人口研究所所長(cháng)王桂新教授指出，我國大量農村人口遷向城市，并常住城市就業(yè)、生活，但他們無(wú)法在社會(huì )保障、公共服務(wù)以及政治權益等方面得到與城市居民同等的待遇，甚至在工作上也同工不同酬，由此形成的“不完全城市化”狀況，極有可能使原來(lái)的城鄉二元結構，演變成“城市內部二元結構”。

　　北京市社會(huì )科學(xué)院助理研究員張真理認為，城市人口規模的變遷實(shí)際上是城市社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的一部分，一些城市流動(dòng)人口規�？刂颇繕藢以O屢破的事實(shí)說(shuō)明，對流動(dòng)人口實(shí)施“排斥”的政策需要進(jìn)行調整，一旦流動(dòng)人口成為了城市邊緣人，將導致新的城市貧困人口增加，形成城市化的新矛盾。

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任李鐵、華東師范大學(xué)現代城市研究中心主任寧越敏等專(zhuān)家建議，應穩妥有序地改革戶(hù)籍管理制度，逐步分期分批有條件地解決長(cháng)期在城鎮務(wù)工就業(yè)的流動(dòng)人口進(jìn)城定居落戶(hù)問(wèn)題，特別是允許攜家眷長(cháng)期在城鎮務(wù)工就業(yè)的外來(lái)人口辦理城鎮落戶(hù)手續。同時(shí)，積極推進(jìn)流動(dòng)人口待遇市民化，使其在就業(yè)、教育、住房和社會(huì )保障等方面，享有和具有本地戶(hù)籍的市民平等的待遇。

　　地處長(cháng)三角核心區的浙江省嘉興市進(jìn)行了積極的探索。這個(gè)擁有180萬(wàn)流動(dòng)人口的城市，從2007年開(kāi)始實(shí)行新居民居住證制度，流動(dòng)人口根據在本地工作時(shí)間長(cháng)短、技能高低、貢獻程度，申領(lǐng)不同的居住證，享受相應的社會(huì )保障和公共服務(wù)，同時(shí)專(zhuān)門(mén)成立了新居民事務(wù)局，作為市政府直屬的事業(yè)單位，負責為流動(dòng)人口提供就業(yè)、子女教育、就學(xué)、文化、居住和維權等一系列服務(wù)，受到流動(dòng)人口的歡迎，城市也沒(méi)有因此而引發(fā)流動(dòng)人口的大規模涌入。